En el mes de Julio GOES presentó a la Asamblea Legislativa el anteproyecto de ley para la creación de la primera Zona Económica Especial (ZEE) en El Salvador. La propuesta fue presentada por el Vicepresidente de la República, Óscar Ortiz, la ministra de Economía, Luz Estrella Rodríguez, el presidente de la Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma (CEPA), Nelson Vanegas; y el titular del Organismo Promotor de Exportaciones e Inversiones de El Salvador (Proesa), Sigfrido Reyes. Según las autoridades del Gabinete Económico, el proyecto busca incentivar el  desarrollo económico de 26 municipios de la franja costero marina del país que abarca la Ley de Zona Económica Especial (ZEE), a través de mayor inversión y generación de empleos.

Los municipios favorecidos con la ZEE serían San Alejo, Pasaquina, La Unión, El Carmen, Conchagua, Intipucá, Chirilagua, Jucuarán, Concepción Batres, El Tránsito, San Rafael, San Jorge, Santa Elena, San María, Ereguayquín, Usulután, San Dionisio, Tecapán, California, Ozatlán, Puerto El Triunfo, San Francisco Javier, San Agustín, Jiquilisco y Meanguera del Golfo.

Una Zona Económica Especial es un área geográfica especifica dentro de un país, donde la normativa e instituciones funcionan de manera diferente que en el resto del país, con el objetivo de representar mayores beneficios para los inversionistas. Una ZEE abarca la gama de regímenes especiales creados para atraer inversión en actividades relacionadas a la exportación. Se incluyen, por ejemplo, las zonas francas, zonas de libre comercio, zonas de empresas libres o zonas más amplias que incluyen puertos libres.

Según el Banco Mundial, la implementación de estos proyectos buscar ser “una herramienta de comercio, inversión y de política industrial que tiene como objetivo superar las barreras que impiden la inversión en una economía más amplia”. El organismo internacional detalla que al participar en las ZEE, los inversionistas tienen acceso a un entorno aduanero especial, con una administración eficiente y con acceso a insumos libres de aranceles e incentivos fiscales a favor de estos.

Las zonas que propone GOES contempla las figuras de “desarrollador” y “operador económico”. El primero representa al encargado de urbanizar, construir, mantener y desarrollar los polígonos e infraestructura complementaria; mientras que los operadores son las empresas que desarrollarán cualquier actividad comercial elegida para la ZEE en la franja costero marina.

El anteproyecto contempla la creación de una Secretaría Ejecutiva de la Zona y una Ventanilla Única, que servirían como único punto de contacto para la recepción y atención de trámites entre los desarrolladores, operadores económicos y las autoridades competentes, incluyendo las municipalidades.

Las actividades portuarias, aeroportuarias y conexas; las turísticas; aeroespaciales, generación de energías renovables y de energías limpias; la exploración y explotación de gas natural y petróleo son algunas de las actividades que gozarán de incentivos fiscales bajo esta iniciativa de ley.

También se incluyen aquellas actividades industriales, agroindustriales; de pesca, procesamiento y comercialización de especies marinas para ser sometidas a transformación industrial; acuicultura; servicios internacionales, de investigación, innovación, desarrollo científico y tecnológico, entre otros.

Se proyecta que el proyecto impulse la creación de más de 114 mil empleos a través de Desarrolladores y Operadores Económicos en diversas actividades como portuarias y aeroportuarias, turísticas, generación de energías renovables, Industriales, comercialización, agroindustriales, servicios internacionales, pesca, servicios financieros, investigación y desarrollo aeroespaciales, entre otros. Además de la dinamización de emprendimientos productivos en el sector de micro y pequeñas empresas.

Según el gabinete, esta propuesta es “totalmente diferente” a la iniciativa de las Zonas Especiales de Desarrollo Económico (ZEDES) que la Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP) presentó en Enade 2014, y que fue criticada por poner en duda la soberanía del Estado en determinada región geográfica.

¿Qué establece el anteproyecto sobre el funcionamiento de la ZEE?

El anteproyecto de Zonas Económicas Especiales establece como requisitos para convertirse en operador económico ser nuevas en el mercado salvadoreño, hacer una inversión igual o mayor a $5 millones en los primeros tres años o mantener 200 empleos permanentes, así como destinar el 3 % del monto de inversión “al desarrollo social de la ZEE, ejecutando obras que serán propuestas y priorizadas por las comunidades”, y aportar anualmente el 1 % del valor de su activo para darle sostenibilidad a la Secretaría Ejecutiva, estructura institucional que garantizará la continuidad de los servicios.

Como prestaciones para los desarrolladores y operadores autorizados, el anteproyecto establece que estarán exentos del pago de impuestos por importación de maquinaria, equipo de oficina, herramientas, repuestos y accesorios que ingresen a los polígonos; materias primas, insumos, envases, etiquetas, empaques, muestras y patrones; y combustibles, lubricantes, catalizadores, reactivos, grúas y montacargas. Así también estarán exentos de pagar el impuesto de transferencia de bienes inmuebles y las ventas o transferencias de bienes y servicios necesarios para la actividad autorizada tendrán una tasa de 0%.

En los primeros 25 años de operación, las empresas que se instalen en la ZEE no pagarán impuestos municipales; en los cinco años siguientes solo pagarán el 30 % y, a partir del año 30 en adelante pagarán el 50%. Los desarrolladores tendrán el mismo esquema de exoneración para la renta mientras que las empresas no pagarán renta durante el tiempo que duren sus operaciones dentro de la ZEE. El proyecto también ofrece incentivos fiscales si durante los primeros años los operadores comprueban que al menos el 25 % de su fuerza laboral estuvo conformada por salvadoreños retornados, si establecen sus propios centros de investigación y desarrollo; si demuestran contratar 90 % de empleados dentro de los municipios que conforman la ZEE y si el 50% son mujeres.

Se espera que esta «independencia fiscal» permita a las ZEE convertirse en espacios atractivos para los inversionistas donde  las “reglas del juego” son estables y las leyes se orientan al libre mercado.

Proyecto respaldado por economistas y GOES 

Luz Estrella Rodríguez, Ministra de Economía, explicó que la ley ofrecerá a los inversionistas locales y extranjeros incentivos fiscales y no fiscales diferentes a los que se brindan en condiciones normales dentro del territorio nacional. La funcionaria, en su momento, comentó con preocupación que dentro de los 26 municipios considerados para la primera Zona Económica Especial de El Salvador, solo existen dos empresas. Rodríguez afirmó que se espera convertir a la región sur oriental en un atractivo para los empresarios nacionales e internacionales, y motivar la inversión dentro del Puerto de La Unión.

Rigoberto Monge, experto en comercio exterior , economista y asesor de gremiales empresariales, estima conveniente para el país la aprobación del anteproyecto “Creo que ya era tiempo que se pensara en un proyecto de una escala económica y social, como la que está contemplada en este proyecto de ley. De llevarse a cabo, de concretarse y de poderse administrar adecuadamente por las instituciones públicas, yo creo que estaríamos dando un impacto en el desarrollo del país”, afirmó el economista.

 Sobre los incentivos fiscales que propone el anteproyecto para las operadores económicos, Monge explicó que no únicamente deben verse bajo la perspectiva de atracción de inversión, más bien si “son suficientes en plazos y en cantidades como para generar los beneficios económicos y sociales”. El económico descartó que proyectos como estos atenten contra la soberanía del Estado, pues de ser el caso, indicó, se generaría inseguridad jurídica para los inversionistas.

Por su parte, Patricia Figueroa, directora ejecutiva de la Cámara de la Industria Textil, Confección y Zonas Francas de El Salvador (Camtex), aseguró que la propuesta de las ZEE “es una iniciativa favorable, que puede ayudar a impulsar el desarrollo de la zona oriental, con la adecuada promoción del proyecto”. El proyecto creará un efecto multiplicador parecido al de las zonas francas, en donde, según un estudio elaborado por la gremial, las exenciones fiscales generan un retorno directo al crecimiento de la economía, aseguró la funcionaria.

Voces criticas sobre el funcionamiento de una ZEE en el país

Carlos Pérez, asesor de la Fundación Nacional para el Desarrollo (Funde), consideró que lo ofrecidos por las ZEE no son los  incentivos que la gran empresa busca para invertir en un país. El asesor alegó que ya se encuentran beneficios fiscales en la normativas existente, entre ellas la ley de zonas francas, señaló. “Esta nueva ley, en mi opinión, viene a convertirse en una disposición que será casi, tal vez no letra muerta, pero sí muy cerca, porque no tenemos como país los verdaderos incentivos que los inversionistas quieren para poder colocar su capital”, indicó.

Pérez recordó que los empresarios salvadoreños señalan como principales obstáculos para invertir la inseguridad física, la corrupción, la inestabilidad política, la certeza jurídica y la burocracia. “Esos son los verdaderos incentivos que los inversionistas quieren para poder colocar su capital en un país y nosotros no tenemos eso”, reiteró.

Agregó que más allá de un deterioro en la recaudación por las exenciones, se debe considerar si estos beneficios logran atraer inversión de alto valor agregado. «El país tiene una ley de zonas francas desde hace 28 años y no se ve un aporte sustancial a que la economía ascienda en calidad. Es un mundo de subdesarrollo porque hay industria de poco valor agregado”, explicó.

Ricardo Castaneda, economista sénior del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi), enfatizó que “los mismos empresarios salvadoreños dicen que hay factores más determinantes a la hora de tomar decisiones de inversión, como el crimen y delincuencia, corrupción, burocracia pública ineficiente o inestabilidad política. Castaneda indicó que hace falta analizar con profundidad la propuesta desde el punto de vista legal pues “el Estado renuncia de por vida a cobrar impuestos”.

Contar con una zona económica especial (ZEE) que otorgue más exenciones fiscales a las empresas no hará que El Salvador sea atractivo para la inversión, advirtieron los economistas, porque los empresarios prefieren mercados donde hay seguridad ciudadana, se combate la corrupción y existe una  institucionalidad sólida.

Por su parte, Waldó Jiménez, director de asuntos económicos de la ANEP, aseguró que “conceptualmente el proyecto es insuficiente para lograr lo que pretende, que es atraer inversiones y generar empleo”.  “La lógica de las ZEE es que haya un marco legal flexible, que facilita la inversión y realización de trámites (…). Actualmente, los trámites se hacen con las mismas instituciones públicas, burocráticas, que en vez de atraer la inversión ponen obstáculos”, añadió.

Según el economista, los principales problemas que enfrentan las empresas en El Salvador son la poca agilidad y tramitología en las aduanas, la creación de requisitos arbitrarios, el cobro de altas tasas injustificadas, y la poca confianza que éstas generan. “Ese problema no se resuelve con este proyecto de ley que se ha presentado”, enfatizó.

Bajo esa misma premisa, Pedro Argumedo, investigador senior del Departamento de Estudios Económicos de la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (Fusades), consideró que el proyecto «no tiene un rumbo definido» Según el representante de FUSADES, los regímenes de Zonas Francas y otros programas de incentivos fiscales, deben contar con propuestas de inversiones concretas por parte de empresas interesadas, incluso antes de ser presentadas como una nueva ley de incentivos.

“Estamos discutiendo el marco legal, pero no cuáles son los proyectos que se van a desarrollar”, explicó Argumedo, quien detalló que la Ley de Zonas Francas, aprobada en 1974, fue impulsada por la creación de la zona industrial de San Bartolo; y los incentivos fiscales de la Ley de Turismo, se dieron porque existía actividad económica de cadenas de hoteles.

Piden más representación privada en el anteproyecto

Las ZEE, según el anteproyecto, serán gobernadas por un Consejo compuesto por el Ministerio de Economía (Minec), Ministerio de Hacienda, Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN), el Organismo Promotor de Exportaciones e Inversiones de El Salvador (Proesa), la Secretaría Técnica y de Participación de la Presidencia (STTP), dos alcaldías de los municipios beneficiados y un representante del desarrollador y otro del operador económico de la ZEE. Sin embargo, para la ANEP, la composición de este consejo “no garantiza el funcionamiento de las ZEE”, al no contar con suficiente participación del sector privado.

Partidos Políticos optimistas con el proyecto

Los diputados de ARENA, FMLN, GANA y PDC dieron el visto bueno y se comprometieron a introducirla este jueves a la plenaria, para su posterior discusión “a la brevedad posible”, indicó Margarita Escobar, presidenta de la Comisión. El diputado del FMLN, Damian Alegría, aseguró que “estamos ávidos de discutir y aprobar pronto esta ley que es una esperanza para todo nuestro pueblo” por su “interés plural”.

Texto del anteproyecto

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