El pasado jueves 27 de julio, la Sala declaró inconstitucional la Ley del Presupuesto General de la Nación 2017 (LPGN) por contrariar los principios de equilibrio presupuestario y universalidad consagradas en los artículos 226 y 227 de la Constitución de la República. Vale mencionar que el primer principio fue introducido de oficio por la Sala y el segundo por el ciudadano Salvador Anaya.

En dicha sentencia hubo un voto disidente del magistrado Sidney Blanco, que significa que no estuvo de acuerdo con la decisión. La discrepancia fue porque a su criterio la inconstitucionalidad de la LPGN era también por más causas. Dos votos concurrentes de los magistrados Rodolfo González y Armando Pineda argumentaron que estuvieron de acuerdo con la decisión, pero no con la argumentación de la sentencia.

La Sala declara inconstitucional el presupuesto, pero no ordena su expulsión del ordenamiento jurídico. La razón es que ya se encuentra en ejecución dicho presupuesto y dicha invalidación puede producir efectos perjudiciales mayores a la situación financiera y fiscal del país. En este caso, la sala prefiere “diferir los efectos de la presente sentencia” dándole hasta el 31 de octubre del presente año a la Asamblea Legislativa para que realice las reformas pertinentes a la LPGN y adecúe dicho presupuesto al respecto de la Constitución por los principios de equilibrio presupuestario y universalidad.

Principios de equilibrio presupuestario y universalidad, puntos claves en la reciente inconstitucionalidad del presupuesto general 2017

La Ley del Presupuesto General de la Nación 2017 (LPGN) fue aprobada el miércoles 28 de enero del presente por 49 votos de 84 diputados, los partidos que apoyaron dicha propuesta fueron GANA, FMLN, PDC y PCN, el partido ARENA no dio sus votos por considerar dicho presupuesto no cubría las necesidades y no resolvía los problemas de nación.

Vale tomar como unos ejemplos la deuda de US$230 millones por pagar capital e intereses a los cotizantes al Sistema de Ahorro para Pensiones, que tiene el Estado por la utilización de sus ahorros en Certificados de Inversión Provisional (CIP) que emite el Fondo de Obligaciones Previsionales (FOP) para lo cual, los diputados aprobaron una partida de US$ 1,000, asimismo el pago de pensiones de militares jubilados al Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada (IPSFA) que necesita una partida de US$52 millones tiene una partida de US$1,000 en el presupuesto que se aprobado, unas cifras evidentemente desproporcionales.

La Sala de lo Constitucional recibió dos demandas de inconstitucionalidad de referencias 1-2017 la primera y 25-2017 la segunda, ambas demandas impugnando la Ley del Presupuesto General del Estado y de Presupuestos Especiales (PGN) contenida en el Decreto Legislativo n° 590, dichas demandas promovidas por los ciudadanos Eduardo Olmedo (1-2017) y Salvador Anaya (25-2017). La segunda demanda fue acumulada a la primera, para que en una misma sentencia de fondo se dé la solución a las dos demandas presentadas por los ciudadanos.

De los argumentos de los dos demandantes la Sala de lo Constitucional solo admitió un argumento referente al Principio de Universalidad que consiste en una doble obligación: “(…) por un lado, la obligación constitucional y legal para el Órgano Ejecutivo al formular el proyecto de presupuesto de incluir todos los ingresos y gastos proyectados para un ejercicio financiero fiscal y que estos se consignen por sus importes reales, es decir, sin que exista compensación entre ingresos y gastos; y, por otro lado, la obligación de la Asamblea Legislativa al recibir dicho proyecto de constatar la incorporación de todos los ingresos y gastos públicos que se verifican en el ejercicio financiero fiscal”.

Por otra parte, el Principio de Congruencia es un límite material del ejercicio de administrar justicia para todos los jueces y magistrados, incluyendo magistrados de la Sala. Dicho principio en palabras del procesalista salvadoreño Canales Cisco consiste en: “(…) una ecuación jurídica, teniendo por un extremo lo resuelto en la sentencia y por el otro el objeto de debate”. Libro: Derecho Procesal Civil Salvadoreño I. Es decir, lo que piden las partes (demandante y demandado) es lo que debe resolver el juez, no otra cosa.

Sin embargo, en la resolución que admitía la demanda del ciudadano Salvador Anaya la sala configuró de oficio una pretensión, es decir, incluyó en el proceso una pretensión que no fue incluida por el demandante Salvador Anaya, haciendo una flexibilización al principio de congruencia anteriormente explicado; “(…) es inadmisible que el principio de congruencia constituya obstáculo a la función de la defensa de los derechos fundamentales y la supremacía de la constitucional pues debe recordarse que esta institución procesal está orientado para beneficiar a los justiciables y no para perjudicarlos” establece la resolución, pero también dice: “(…) relativos a la singularidad del papel democrático y al carácter guardián de la Constitución que este tribunal posee así como por las funciones que la Constitución está llamada a cumplir, justifican el análisis constitucional de parte de esta sala, aunque ello no coincida exactamente con el que fue planteado originalmente por el interesado” .

La nueva pretensión que introdujo la Sala de lo Constitucional es la vulneración del Principio de Equilibrio Presupuestario consagrado en el artículo 226 de la Constitución, que la sala lo concretiza como un límite material en que el presupuesto estatal debe distribuir eficientemente y equilibradamente los recursos de la administración pública, también debe ser un instrumento efectivo para el cumplimiento de los fines del Estado, esto lo toma del precedente de inconstitucionalidad 15-2011.

No es primera vez que la Sala de lo Constitucional configura de oficio una pretensión en un proceso de inconstitucionalidad, lo hizo en la sentencia de inconstitucionalidad 35-2012 donde los demandantes impugnaban el préstamo de 900 millones realizado por la Asamblea Legislativa y la sala declara inconstitucional el Decreto Legislativo pero no por las pretensiones del demandante sino por la pretensión que ella misma configuro de oficio, diciendo que los diputados suplentes carecen de legitimación por no ser elegidos por el pueblo.

La Sala de lo Constitucional da un catálogo que obligatoriamente debe la Asamblea Legislativa cumplir sobre las futuras leyes de Presupuesto General de la Nación como también para realizar las reformas pertinentes al actual, las cuales son:

“(i) suspender la creación de nuevas plazas y de nuevas contrataciones en las instituciones que componen el sector público —con la excepción de aquellas que fueren necesarias para áreas sociales estratégicas, como en los ramos de educación y salud; las áreas de justicia y seguridad pública; o para afrontar situaciones de emergencias ineludibles—; (ii) circunscribir el ingreso de nuevos servidores a la carrera administrativa del Estado a aquellos casos en que se deba reemplazar a los funcionarios, empleados y trabajadores que cesan en sus funciones públicas, siempre que fuere estrictamente necesario reemplazarlos; (iii) suspender los aumentos salariales para las plazas y contratos de funcionarios públicos y jefaturas en las instituciones del sector público; (iv) suspender el otorgamiento de nuevas compensaciones adicionales a los salarios que se devengan, como las bonificaciones y retribuciones en especie de cualquier tipo, a los funcionarios y jefaturas de las distintas dependencias del Estado; (v) suprimir la compra de equipos y bienes suntuarios, o de uso no prioritario en la Administración pública, tales como la adquisición de vehículos de lujo y la innecesaria renovación de la flota vehicular; (vi) garantizar un uso racional y limitado de los fondos públicos para viajes y los correspondientes viáticos por actividades en el extranjero; y (vii) limitar a lo estrictamente necesario, los gastos en publicidad de las distintas instituciones del Estado; entre otras medidas que deberán tomarse para lograr el equilibrio presupuestario”.

Ello sin duda es introducirse a la esfera del margen de acción estructural que posee la Asamblea Legislativa para legislar, es decir, eso es técnica legislativa. Sin embargo, para que no pase lo sucedido en la sentencia de inconstitucionalidad 48-2014 (voto cruzado y más) en la que los diputados después de emitida la sentencia, regularon a medias lo prescrito en la sentencia emitida y por ello le tocó un doble trabajo a la sala, pues en otra sentencia de inc 35-2015 (900 millones y diputados suplentes) por no haberse hecho lo que se prescribió en la sentencia inc 48-2014, de oficio configuró una pretensión para decirles de nuevo a los diputados lo que ya les había ordenado, y fue hasta entonces que se cumplió la sentencia del voto cruzado y más. En esta sentencia que declaró inconstitucional la LPGN la Sala da de una vez el catálogo de lo que se debe hacer por la importancia y para evitar repetir la misma historia.

Si la Sala de lo Constitucional que es la encargada de admitir o no la pretensión de los demandantes, es ella misma quien configura una pretensión entonces es obvio que su pretensión que configuro de oficio la admitirá en la sentencia que emita. Por tanto, cuando se configura de oficio una pretensión en un proceso de inconstitucionalidad, el proceso inicia al revés porque inicia por la sentencia, ya que la pretensión que configuro de oficio es lo que en la sentencia se admitirá, ello emitiéndose una sentencia estimatoria independientemente sea lo único que se estime de todas las pretensiones dejando a un lado lo dicho por el demandante.

La constitución, es la fuente máxima y más valiosa del ordenamiento jurídico por su contenido y por ser la máxima expresión del consenso social; la supremacía constitucional la hace estar por encima jerárquicamente de todas las leyes; la protección que da la Constitución del interés general y abstracto exige flexibilizar principios procesales para poder llegar al valor más importante, el valor justicia. Pero también exige en casos excepcionales introducirse en esferas naturalmente prevista para otros órganos, como el legislativo, todo y sólo para salvaguardar los derechos fundamentales y en general la constitución.

Para el jurista argentino Marcelo López Mesa, no todos los artesanos ocupan la misma herramienta. Unos se valen de una gubia para tallar lo que otros logran con un hacha y los menos con un simple cuchillo. Depende de la maestría del artista, de su formación y de los materiales que emplee. El Doctor Ramón Morales Quintanilla, salvadoreño, dice que en el derecho ocurre igual: lo que importa es el producto (valor justicia) más que el proceso para llegar a él. Libro: El Levantamiento del Velo de la Persona Jurídica Societaria.

Por tanto, flexibilizaciones de principios procesales como el principio de congruencia y establecer catálogos de qué debe hacer la Asamblea Legislativa para cumplir con las sentencias (técnica legislativa), eso y muchas cosas más a las que no estamos acostumbrados, son las que se debe hacer para que la constitución se cumpla en un país donde quién hace el control de constitucionalidad en última instancia si se toma en serio su labor… Ser el guardián de la Constitución.