Permisos, sanciones y tributos municipales; facultades que se interrelacionan

Aún hoy en día existe cierta confusión frente a las manifestaciones de las potestades autorizatorias y sancionatorias, lo que incide en la correcta determinación de los requisitos de legalidad a los que están sujetas las decisiones administrativas.

Las municipalidades pueden otorgar permisos o autorizaciones a los particulares, pueden sancionarlos ante el cometimiento de infracciones administrativas y están habilitadas para administrar los tributos que por ley u ordenanza se establecen a su favor [según se trate de impuestos, tasas o contribuciones especiales] a cargo de los contribuyentes; potestades todas que deben sujetarse a los términos y a los límites previstos en el ordenamiento jurídico para evitar su anulación, y sobre todo ser ejercidas con respeto de los derechos de los ciudadanos. 

En este sentido, es esencial para operadores y para usuarios identificar con claridad las diferencias entre ellas y cómo se interrelacionan estas potestades en las diversas relaciones con la municipalidad.

Los permisos son producto de una técnica administrativa por la cual, previo a que la autoridad constate que el particular cumple los requisitos legales establecidos, se le habilita para que realice una actividad que forma parte del ámbito privado, cuyo control, regulación y/o supervisión es competencia de una Municipalidad. Mientras que la potestad sancionadora solo procede cuando un particular comete una conducta que el legislador ha calificado expresa y previamente como infracción, siguiendo el debido procedimiento para, en su caso, imponer la sanción que corresponde. Por tratarse de la forma de intervención estatal más gravosa, la potestad sancionadora está sujeta a principios y reglas que no aplican a otras potestades de la municipalidad; por ejemplo, la configuración del tipo infractor y la sanción no puede realizarse autónomamente en una ordenanza, porque está reservada a la ley en sentido formal.

Aún hoy en día existe cierta confusión frente a las manifestaciones de las potestades autorizatorias y sancionatorias, lo que incide en la correcta determinación de los requisitos de legalidad a los que están sujetas las decisiones administrativas. Así, el cierre de un negocio o establecimiento, bien puede ser producto de la potestad autorizatoria que lleva imbíbita la supervisión municipal de que la actividad autorizada se ejerza durante toda la vigencia del permiso cumpliendo todos los requisitos que se requirieron para otorgarse; de manera que, en caso contrario, corresponde exigir al particular el cese de tal actividad hasta de manera forzosa. O, bien, el cierre de un establecimiento puede preverse como una sanción administrativa por el cometimiento de una infracción. 

Este tema ha sido objeto de interesantes debates en la jurisdicción contencioso-administrativa para determinar, por ejemplo, cuál es el debido procedimiento administrativo a seguir. En este sentido, las sentencias del 27/VI/2024 emitida por el Juzgado Tercero de lo Contencioso Administrativo de San Salvador [con sede en el distrito de San Salvador, municipio de San Salvador] en el proceso con Ref. 00108-22-ST-COPA-3CO, y del 2/VIII/2024 emitida por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo de San Miguel [con sede en el distrito de San Miguel, municipio de San Miguel Centro], en el proceso con Ref. 00011-24-SM-COPA-CO; cuya lectura recomendamos.

Por su parte, la tributación, aunque es un acto de gravamen para el particular, no tiene por finalidad imponer un castigo por la puesta en peligro o daño de un bien jurídico protegido, ni disuadir a que no se cometan ciertas conductas, como en el caso de la sanción administrativa. Aquélla, más bien, se afinca en el deber de todo ciudadano de contribuir a los gastos del gobierno local [impuestos] en proporción a su capacidad contributiva; de pagar por el beneficio o servicio [contraprestación] directo y personal recibido por el contribuyente de parte de la Municipalidad [que solo ésta puede brindar, tasas] o de pagar por la probable obtención de un beneficio o de un aumento de valor en los bienes del contribuyente [contribuciones especiales]. Pero, aunque es una potestad diferente a la sancionatoria, las facultades de la Municipalidad, verbigracia, la fiscalización y la liquidación tributaria oficiosa también requieren la observancia de un debido procedimiento previo, sin el cual la decisión será nula de pleno derecho.

A este respecto, conviene resaltar que en la sentencia del 16/XII/2024 en el proceso con Ref. 206-2008 la Sala de lo Contencioso Administrativo explica que existe la determinación tributaria simplificada, sin declaración del sujeto pasivo, sobre la base del art. 108 de la Ley General Tributaria Municipal, LGTM; siendo trascendental comprender que tal modalidad solo aplica a las tasas municipales de verificación instantánea y de cuota fija frente a la cual el contribuyente goza de certeza absoluta sobre el importe a pagar, como es el caso de la emisión de una licencia para la utilización de bienes demaniales municipales o para la obtención de una certificación de partida de nacimiento; más no aplica al resto de tasas que, previo a su liquidación oficiosa, debe tramitarse el procedimiento previsto en los arts. 82 y 106 de la LGTM. 

Es más, en dicha sentencia se indica que los casos que se sujetan al mecanismo de determinación tributaria simplificada son, por ejemplo, la solicitud y pago inmediato de los servicios consignados en el art. 131 inciso 1º de la LGTM, consistente en “auténticas de firmas, emisión de certificaciones y constancias, guías, documentos privados, licencias, matrículas, permisos, matrimonios, testimonios de títulos de propiedad, transacciones de ganado y otros servicios de similar naturaleza que presta el Municipio, sí como otras actividad que requieren control y autorización municipal para su funcionamiento”. De ahí que sería un error trasladar de manera irreflexiva y generalizada la modalidad de determinación tributaria simplificada a cualquier tasa municipal; y, peor aún, a un impuesto o contribución especial sobre los cuales no hay excepción.

Con tales antecedentes resulta importante destacar que, a partir del año 2024, las Municipalidades resultantes de la reestructuración han emitido reformas o nuevas ordenanzas para regular, en principio, aspectos propios de la técnica autorizatoria, pero con un alto impacto a nivel tributario y con consecuencias sancionatorias; siendo esto una muestra de la interrelación que en la práctica existe entre las facultades que nos conciernen. Ejemplo de ello es la Ordenanza Reguladora para la Emisión de la Licencia para Funcionamiento para Actividades de Servicios, Comercio e Industria, en el Municipio de San Salvador Centro, publicada en el Diario Oficial No. 245, Tomo No. 44, del 23/XII/2024.

Esta ordenanza establece que ciertas actividades y establecimientos están sujetos a la obtención previa de licencias para su ejercicio o funcionamiento, entre ellos, los clubes nocturnos, discotecas, gasolineras, cines, supermercados, restaurantes y comedores, talleres, veterinarias, tiendas de conveniencia, gimnasios entre otros, cuyo giro se considera de impacto a la convivencia ciudadana, incluyendo el servicio de alojamiento temporal que comprende a los hospedajes, frente a lo que cabe analizar su aplicación al servicio que conocemos como alojamiento temporal o Airbnb. 

Dicha normativa, además, plantea la obligatoriedad de obtener una Licencia Temporal por Apertura de establecimiento a cambio de una tasa, previa precalificación [servicio también remunerado], que procede no solo si el establecimiento ha iniciado sus actividades, sino también para el caso en que no se cuente con calificación de lugar o cuando nunca se haya tramitado tal permiso o cuando no está inscrito en los registros tributarios municipales, entre otros supuestos.

De hecho, entre los requisitos para obtener el permiso en cuestión, figura el encontrarse solvente con el Municipio en todas las obligaciones tributarias formales y sustantivas, y una vez obtenido el permiso es obligación del titular inscribirse en los registros tributarios municipales. Su vigencia es de un año y no está sujeta a renovación, pues luego el titular está obligado a tramitar la Licencia para Funcionamiento, cumpliendo todos los requisitos establecidos, entre ellos, nuevamente, encontrarse solvente con la municipalidad, lo cual también es requerido para su renovación periódica.

Junto con la facultad de otorgar estos permisos, la municipalidad prevé la posibilidad de realizar inspecciones y, en caso de verificar que en el establecimiento se desarrolla una actividad no autorizada por la Municipalidad, procede la revocación de la licencia. Resulta también un aspecto que debe ser analizado a la luz de los principios del derecho administrativo sancionador que en la ordenanza en comento se prevén infracciones y sanciones administrativas, entre ellas, por la renovación extemporánea de licencias, por la no renovación de estas, por omisión de informar cambios sobre el establecimiento, entre otras conductas que dan lugar, según su texto, a la imposición de multas, previo un procedimiento cuya audiencia conferida al particular no se ajusta a la Ley de Procedimientos Administrativos.

Entonces, esta interrelación de potestades ocasiona que un administrado que requiere un permiso, se vea inmediatamente sujeto a aspectos tributarios y, eventualmente sancionatorios, en cuyo caso es elemental contar con el apoyo técnico especializado.