Autonomía municipal en El Salvador. Reflexiones y desafíos 

La descentralización como una alternativa para promover mayor autonomía local fue reconocida como un proceso importante y necesario de transferencias de competencias y recursos desde la administración nacional hacia las administraciones subnacionales o municipales. 

La Constitución de 1983 en su artículo 204, retomó y amplió el reconocimiento constitucional de autonomía municipal establecido en su predecesora de 1950, al reconocer que los municipios tienen autonomía en lo económico, técnico y administrativo. Tal situación fue retomada también en el Código Municipal de 1986, el cual establece que los municipios son unidades políticas administrativas primarias dentro de la organización estatal, con personalidad jurídica y autonomía para gestionar sus propios asuntos, como la creación de tasas, presupuestos y ordenanzas locales. 

Fortalecer cada día más la autonomía municipal, tanto al reconocerla en la Constitución de 1983 y en la Ley General Tributaria Municipal de 1986, posee un antecedente histórico mundial que no podemos obviar señalar; para ello debemos remontarnos a la década comprendida entre 1980 y 1990, en la cual señalan diversos teóricos, la descentralización de los servicios públicos y por ende la promoción de una mayor autonomía de los gobiernos locales, comenzó a ganar mayor fuerza, relevancia y mucha más popularidad a nivel mundial, como una alternativa al desarrollo, debido a la necesidad de mejorar la eficiencia en la prestación de servicios, fomentar la participación ciudadana y adaptarse a las realidades locales, por lo que, países en desarrollo comenzaron en ese período de tiempo a adoptar y proponer modelos de descentralización y autonomía municipal, impulsados también por aquellos países considerados desarrollados, lo cual quedó evidenciado en El Salvador en la Constitución de 1983 y la Ley General Tributaria Municipal de 1986. 

Así pues, la descentralización como una alternativa para promover mayor autonomía local fue reconocida como un proceso importante y necesario de transferencias de competencias y recursos desde la administración nacional hacia las administraciones subnacionales o municipales, y aunque no existe una forma única de promover procesos de descentralización; lo ideal es que la misma sea solicitada o exigida desde los gobiernos locales al gobierno central. 

En ese orden de ideas, algunos casos de países como Brasil, Chile y México, por mencionar algunos, fueron ejemplos de modelos de procesos de descentralización que se volvieron referentes en latinoamérica, para propiciar procesos de descentralización, mayor autonomía municipal y el desarrollo de sus territorios, en donde los gobiernos subnacionales, lograron niveles de autonomía administrativa, política y sobre todo financiera. 

En El Salvador, la descentralización fue más un proceso impulsado desde arriba, al reconocerse los beneficios, fortalezas y potencialidades que había tenido en otros países para impulsar el desarrollo; y quizás también, porque hablar de promover esfuerzos de descentralización desde el gobierno central en esa época estaba de “moda” y era bien vista y aceptada a nivel internacional y era fuente de financiamiento. 

Ahora bien, diversos teóricos advirtieron también que, aunque la descentralización como proceso para dar mayor autonomía a los gobiernos locales podía tener muchos beneficios, aquellos procesos de descentralización promovidos desde arriba hacia los gobiernos municipales podrían llegar a volverse riesgosos, cuando estos tenían lugar sin que se cumplieran ciertas condiciones mínimas en los gobiernos locales. 

Por ello se han reconocido diferentes formas de otorgar autonomía; pasando desde modelos de autonomía municipal absoluta, en donde los gobiernos locales o subnacionales, tienen plena independencia económica, política, administrativa y hasta legislativa y pueden dictar sus propias normativas, manejar sus recursos y tomar decisiones locales sin estar sujetos a la tutela o supervisión constante del gobierno central más allá de lo estrictamente necesario; por otra parte, en un modelo de autonomía restrictiva, los gobiernos subnacionales, no pueden legislar y por ende no pueden emitir leyes, sino que solamente normas locales conocidas en El Salvador como ordenanzas municipales que aunque son normas jurídicas, no poseen rango de Ley, lo que limita su independencia económica al no poder emitirse de forma autónoma los tributos denominados impuestos, lo que provoca en gran manera dependencia y sujeción a una aprobación superior de una ley que se los habilite, caso contrario continuarán dependiendo financieramente de transferencias de los recursos del gobierno central y que las decisiones locales pueden estar sujetas a cierto grado de supervisión de instancias superiores de gobierno. 

El Salvador, reconoce la autonomía municipal en su constitución, pero no de forma absoluta, y el mejor ejemplo de lo dicho anteriormente, lo encontramos en lo financiero; la Constitución de 1983, le da facultades a los gobiernos locales como parte del Estado salvadoreño y con base a su autonomía municipal, de establecer y cobrar diversidad de tributos a sus ciudadanos para sostener el gasto público local, con la aclaración que tienen facultad Constitucional solamente para establecer por sí mismos, a través de sus propias ordenanzas municipales, los tributos denominados como tasas y contribuciones especiales, más los municipios no tienen facultad para establecer por sí mismos los tributos denominados como impuestos que al fin y al cabo son o deberían ser la fuente principal de recursos locales. 

Para mejor comprensión de lo señalado anteriormente, cuando se hace referencia a los términos “impuestos, tasas y contribuciones especiales”, se están refiriendo a una diversidad de tributos de los cuales el Estado puede hacer uso en su poder de imperio para obtener recursos que servirán para satisfacer bienes y servicios públicos. 

Así pues, el tributo denominado impuesto, en términos generales, es un pago exigido por el Estado, sin obligación de éste de brindar una contraprestación directa a quien realizó el mismo; pues lo que se busca es redistribuir los ingresos públicos en beneficio de todos los ciudadanos; por ende no puede establecerse y mucho menos cobrar un tributo denominado o con características de impuesto, si no es aprobado a través de una ley formal emitida por el Órgano Legislativo. 

Las tasas, por su parte, derivan de un servicio público prestado exclusivamente por el Estado, pero a diferencia del impuesto, existe una contraprestación directa e individualizada del Estado a favor de quien la pagó, por lo que lo pagado en concepto de tasa solo podrá ser destinado a mantener y mejorar el servicio que los ciudadanos están demandando, por lo que, a diferencia del impuesto, puede ser emitida por medio de una ordenanza municipal. La Contribución Especial se puede establecer para financiar la realización de obras públicas o actividades estatales temporales y específicas. Por tal razón, únicamente la pagan los beneficiados de manera directa con la obra o actividad que se presta, por lo que los fondos obtenidos en este concepto deben ser exclusivamente destinados a cubrir el gasto de las obras públicas o a promover las actividades estatales por las que se recaudan, por lo que pueden ser emitidos por medio de una ordenanza municipal. 

Es por lo anteriormente señalado que se advierte que los municipios solamente pueden establecer y cobrar por medio de sus ordenanzas municipales, (normas jurídicas de rango local) tasas y contribuciones especiales, pero para que un gobierno local pueda establecer y cobrar un tributo denominado y con características de impuesto a sus ciudadanos locales, por disposición Constitucional y acorde al principio de Reserva de Ley, dicha propuesta de ley de impuesto municipal debe ser si y solo si, aprobada solo mediante ley emitida por la Asamblea Legislativa, so pena de que si no siguió el debido proceso de formación de Ley, el impuesto puede adolecer de vicios de inconstitucionalidad; pues el municipio, como ya lo mencionamos constitucionalmente está facultado solamente para establecer sus propias tasas y contribuciones especiales, pero no tiene potestad de establecer por sí mismos los impuestos, si no es a través de una ley emitida formalmente por el Órgano Legislativo. 

Como consecuencia de lo anterior, los ingresos tributarios propios de los gobiernos locales en El Salvador, desde 1983 a la fecha en concepto de recaudación por tributos municipales denominados impuestos, con unas muy pocas excepciones son poco significativos para las arcas del municipio, ya que la mayor cantidad de los ingresos municipales está representada principalmente por lo recaudado en concepto de tasas. Es de advertir que, como ya se explicó antes, los fondos recaudados en concepto de tasas solamente pueden destinarse a mantener y mejorar ese servicio y dichos fondos no pueden tener otro destino o fin diferente, ya que si fuera el caso de que lo recaudado por tasas es usado con otro fin público, se puede caer en malversación de fondos públicos. 

Siendo así que aún y cuando la Constitución de 1983, establece que los gobiernos locales gozan de autonomía, en el caso de sus ingresos financieros, con excepción de algunos casos muy particulares, aún no son autosuficientes, situación que limita el accionar local, pues poder disponer de recursos propios permite poder tomar decisiones que facilitan una administración más ágil y eficiente, permite a los municipios priorizar gastos y proyectos según las necesidades particulares de su población, la participación ciudadana en la asignación presupuestaria se incrementa, lo que fomenta la transparencia y el control democrático.y la capacidad de continuar generando ingresos propios asegurando que los municipios puedan financiar sus actividades de manera continua. 

Por todo lo anterior, los gobiernos locales en El Salvador, a pesar de los avances logrados en temas de autonomía hasta la fecha, deben continuar reflexionando e identificar cuáles son aquellos desafíos que deben afrontar para los próximos años, para fortalecer la autonomía municipal, sobre todo para lograr una autosuficiencia financiera que les permita gozar de mayor autonomía.