La inflación legislativa y las herramientas técnicas para su contención

Escrito por: Yamileth Alvarenga | Maestra en Derecho de Empresa | Especialista en Técnica Legislativa.

«Los inconvenientes de la inflación legislativa son, como todos saben, la desvalorización de las leyes, cuya producción en serie se resuelve en un decaimiento del cuidado en su elaboración. Pero lo más grave está que al crecer su número no consiguen llenar ya su función, que consiste en dar a los hombres la certeza del derecho, y a este fin es necesario que las leyes puedan ser ante todo conocidas. Mas no ya el hombre de la calle, ni aún siquiera los juristas, están en condiciones de conocer más que una pequeña parte de ellas. El ordenamiento jurídico, cuyo mayor mérito debiera ser su simplicidad, ha venido a ser, por desgracia, un complicadísimo laberinto, en el cual, a menudo, ni aún aquellos que debieran ser los guías, consiguen orientarse».

Francesco Carnelutti

Por “inflación legislativa” se entiende al fenómeno presente en los parlamentos de Latinoamérica, y del cual El Salvador no está exento, consistente en la proliferación o “emisión incontenible” de leyes. Esto es producto, en parte, por la ausencia de ciertas herramientas que proporciona la técnica legislativa para ejecutar un análisis previo, consciente, técnico y objetivo sobre la necesidad de la emisión de nuevas nomas o de reformar las ya existentes en su caso.

Esto último también debe ser objeto de un concienzudo análisis, toda vez que las leyes tienen, por lo general, vocación de permanencia y estabilidad, requieren un tiempo para desplegar sus efectos y volver factible una evaluación sobre su impacto, solo a partir de ello se podrá colegir, si una modificación a la ley es realmente necesaria, ya sea para corregir, para potenciar sus efectos o incluso eliminar disposiciones que dificultan su aplicación.

El fenómeno de la inflación legislativa, trae como consecuencia a menudo, la sobrelegislación, la contradicción entre normas, así como la baja calidad de la redacción; lo que a su vez impacta negativamente en la seguridad jurídica, siendo este principio uno de los principales objetivos que persigue salvaguardar la técnica legislativa.

Muchas veces hemos escuchado que luego de algún accidente en que se involucra un autobús del transporte colectivo, se presenta una nueva iniciativa para aumentar las penas o ¡incluso crear un delito que ya existe!, y así con cualquier otro hecho que genere cierta «alarma social»; incluso en una ocasión se presentó una iniciativa para reformar el Código Penal para establecer un delito con una pena inferior a la que ya preveía la Ley Especial Integral para una Vida Libre de Violencia para las Mujeres, cuando lo que en realidad se pretendía era reforzar la protección de esta población.

Esto ocurre cuando no se lleva a cabo un análisis del marco fáctico y jurídico, es decir, un estudio previo sobre normativa existente respecto al ítem que se quiere regular, de manera que el elemento responsivo no va de la mano de lo objetivo.

Para contrarrestar estos efectos, hoy en día podemos echar mano de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC´s) que nos facilitan enormemente realizar las labores de investigación respecto de antecedentes normativos, pero también existen otras herramientas que bien podrían institucionalizarse. Algunos países han adoptado los cuestionarios o “checklisten”, que nos heredó la doctrina alemana, los cuales constituyen verdaderos filtros que son aplicados no solo a los proyectos de ley o de reformas que se originan desde los órganos ejecutivos, sino también a las iniciativas parlamentarias.

Los cuestionarios versan sobre diferentes aspectos que deben mínimamente examinar los formuladores de nuevos proyectos de ley para comprobar su necesidad, por ejemplo: ¿Existe en la actualidad otra norma aplicable al fenómeno o institución que se pretende regular? Si la hay, ¿Resulta insuficiente o es engorrosa su aplicación?, ¿Cuáles son sus antecedentes fácticos y jurídicos?, ¿Desarrolla una disposición constitucional?, ¿Responde su regulación a un compromiso internacional producto de un Tratado?, ¿Existe jurisprudencia en torno al tema que haya establecido parámetros que deban tenerse en cuenta al regularlo?, ¿Implica una erogación presupuestaria?, ¿Se han desarrollado estudios técnicos o consultas previamente?, ¿Se ha hecho un análisis del posible impacto económico, social y político de lograrse su aprobación? Estas son algunas de las interrogantes que deben plantearse y responderse de manera objetiva.

En España la misma Constitución contempla como requisito para presentar a trámite una iniciativa del Ejecutivo el presentar una exposición de motivos y los antecedentes necesarios para que el legislador pueda pronunciarse, es decir, tomar una decisión (artículo 88 Constitución Española), documentos que, según las Directrices de Técnica Normativa aprobadas por el Consejo de Ministros de ese país, deben incluir además de la descripción de la iniciativa, el objeto y finalidad, así como un detalle de las consultas efectuadas e informes evacuados. Disposiciones similares se han adoptado a nivel constitucional en países como Paraguay donde se prevé que “Todo proyecto de ley será presentado con una exposición de motivos” (art. 203 Constitución) y en Ecuador cuya Constitución en su artículo 136 expresa que todo proyecto de ley será presentado “con la suficiente exposición de motivos” requisitos sin el cual no se tramitará. Otros países como Perú también establecen esta exigencia a nivel de ley secundaria.

Pues bien, estos son solo algunos de los aspectos que aborda la técnica legislativa en una fase previa a la elaboración de un proyecto de ley o de una reforma, los que permitirán evaluar la necesidad, oportunidad y factibilidad de presentar una iniciativa para que sea objeto de un estudio serio y que la misma no responda simplemente a una mera coyuntura o a un hecho que produjo impacto social o mediático.

Cierto es que, la técnica legislativa debe estar presente a lo largo de todo el proceso de formación de ley, pues aborda no solo lo relativo a la evaluación previa, sino también normas relativas a la estructura de la ley; reglas sobre su inserción en el ordenamiento jurídico; sobre la publicación formal; la publicidad, que no es menos importante pues se refiere al acercamiento que debe procurarse entre la norma y la población, que es a fin de cuentas la destinataria; y finalmente la evaluación posterior, que es deseable para efectos de cerrar el ciclo legislativo, y que arrojará información valiosa sobre la eficacia y el impacto positivo o negativo de la norma; entre muchos otros aspectos que contribuyen a generar seguridad jurídica.

Como podemos advertir, la técnica legislativa va más allá de redactar con corrección gramatical, se trata de mantener una estructura homogénea, un orden sistemático, un lenguaje armónico en todas las leyes, considerando que estas no son elementos aislados, sino teniendo en cuenta que cada una forma parte de un todo, de un mismo ordenamiento jurídico.

De ahí pues la importancia de enfocar esfuerzos en el estudio e impulso de la técnica legislativa en El Salvador, sobre todo, por aquellos que ostentan, sobre la base de la Constitución, la iniciativa de ley y quienes tienen como función brindarles asesoría.