Regulación de la nulidad de pleno derecho: ventajas y desventajas

Por: Paula Olivares, directora jurídica de la Defensoría del Consumidor.

Una de las novedades más interesantes en la Ley de Procedimientos Administrativos (LPA), lo constituye la regulación de la Nulidad de Pleno Derecho –NDPD-, absoluta o radical del acto administrativo, que hasta el momento había sido muy escasa.

De ahí que nos interesa abordar las ventajas y desventajas de dicha regulación en coherencia con la nueva Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (NLJCA); respecto del régimen establecido en la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa derogada – LJCA derogada-; y, también respecto de lo prescrito en las Disposiciones Transitorias del Procedimiento Administrativo y del Régimen de la Administración Pública- DTPARAP- cuya vigencia fue transitoria y duró desde la entrada en vigor de la NLJCA hasta que entró en vigencia la LPA.

Algunas ventajas en la nueva regulación de la NDPD:

1. Se ha desarrollado una sección específica que desarrolla la “invalidez de los actos”, en la que se categorizan los distintos vicios, que incluye la NDPD; la nulidad relativa art. 37 LPA; las irregularidades no invalidantes art. 38 LPA, así como lo relativo a la convalidación y conservación de actos y trámites válidos arts. 40 y 41 LPA.

2. El art. 36 de la LPA desarrolla un catálogo que tipifica ocho diferentes causales de NDPD aplicables a toda la Administración Pública (AP), que incluye vicios relativos a aspectos formales y materiales, permitiendo a su vez la tipificación de causales adicionales en normas sectoriales o especiales que tengan rango de ley. A su vez, se reconoce que este tipo de vicio no puede sanearse ni convalidarse.

Hasta antes de la vigencia de las DTPARAP no existía ningún catálogo de este tipo, sino que los requisitos para su configuración habían sido construidos a partir de las interpretaciones jurisprudenciales realizadas por la Sala de lo Contencioso Administrativo –SCA-. Y es que, a pesar que tal labor fue plausible, es innegable que por seguridad jurídica era imperante contar con un catálogo legal que expresamente enumerara las causales de NDPD.

Finalmente, si bien a partir de la vigencia de las DTPARAP se establece en su art. 1 el primer catálogo de NDPD, este solo incluía cinco causales, por lo que la LPA marca una mejora relevante en su tipificación.

3. Se instaura el procedimiento de revisión oficiosa de actos favorables NDPD (arts. 118 y 119 LPA), que permite que la misma AP declare la nulidad de sus propios actos sin necesidad de obtener el respaldo jurisdiccional; esto es, la incoación del proceso de lesividad, que ahora queda circunscrito a los vicios de nulidad relativa (art. 120 LPA).

Este procedimiento de revisión oficiosa puede ser instado tanto por iniciativa de la misma AP como por el particular, en cualquier momento; es decir, reconociendo la característica de la imprescriptibilidad del vicio de NDPD.

Algunas desventajas de la nueva regulación de las NDPD:

1. La SCA había reconocido jurisprudencialmente la imprescriptibilidad de los vicios de NDPD, no obstante ya hubiera transcurrido el plazo de interposición de la demanda establecido en los arts. 11 y 12 de la LJCA derogada, si el demandante alegaba la existencia de este vicio, el caso era admitido. En la NLJCA no encontramos diferenciación alguna en el tratamiento de los actos administrativos en razón de la gravedad del vicio. En este sentido, el plazo para deducir las pretensiones es igual si el vicio es de NDPD o de nulidad relativa (art. 25), representado una disminución de beneficios para los afectados.

2. El art. 7 de la LJCA derogada, establecía que no obstante las demandas interpuestas se refirieran a actos que no hubieran agotado la vía administrativa, fueran reproductorios de actos anteriores ya firmes o confirmatorios de acuerdos consentidos por haber obtenido estado de firmeza; se admitiría su impugnación extraordinaria siempre y cuando se alegará la existencia del vicio de NDPD, habilitando la impugnación pese a la condición de firmeza.

En la NLJCA no existe una disposición análoga a la mencionada, por el contrario, la NLJCA en coherencia con la LPA establecen la forma en que se entenderá agotada la vía administrativa pertinente (art. 24 NLJCA y 131 LPA), y a su vez, en el art. 11 NLJCA se establece la regla – sin excepciones-, que no pueden deducirse pretensiones contra actos que no hayan agotado la vía administrativa ni tampoco contra los actos consentidos expresamente, los reproductorios y los confirmatorios.

3. La revisión de oficio de los actos NDPD únicamente procede contra actos favorables y no contra los desfavorables; exclusión que es totalmente reprochable, en tanto es difícil imaginar que dicho mecanismo sea utilizado por los administrados cuando el acto les favorece. Siendo por el contrario, lo frecuente que se utilice por aquellos a los que el acto NDPD genera gravamen. En este sentido, no encontramos ninguna razón que justifique tal exclusión, sobre todo cuando en la NLJCA tampoco se ha establecido un tratamiento diferenciado en atención a la gravedad del vicio que permita su impugnación extraordinaria en la vía judicial. Finalmente, al revisar el derecho español, de donde se emula este procedimiento de revisión oficiosa, se advierte que procede contra cualquier acto NDPD, sin distinguir si es favorable o de gravamen.