Naturaleza jurídica del impuesto municipal a las actividades económicas

La manifestación del poder tributario en todos sus aspectos, constituyen materia reservada para el legislador, en aplicación del principio de reserva de ley, por lo que la administración pública ejercen su competencia como plenos aplicadores de la norma y sobre la base del principio de legalidad.

Conocer y fijar el conocimiento respecto de la naturaleza jurídica del impuesto es tan importante como analizar su aplicación sustantiva y procesal, ya que, si olvidamos la naturaleza jurídica, características y elementos de un tributo podemos incurrir en interpretación o aplicación normativa errónea, para ello debemos profundizar en la doctrina y el derecho comparado para efectos de analizar nuestro régimen tributario.

Es por ello que el presente ensayo se encuentra enmarcado en la aplicación del derecho tributario municipal, especialmente en el análisis del Impuesto Municipal a las Actividades Económicas —IMAE—, partiendo del análisis de su base doctrinaria, en lo que respecta a las formas de determinación de la obligación tributaria municipal, el hecho generador del impuesto a la actividad económica de los municipios y su base imponible, con el objetivo de brindar un enfoque arraigado a la naturaleza jurídica del impuesto.

En ese sentido, sobre la base de la debida investigación de la doctrina y el derecho comparado, tenemos que el impuesto municipal es un impuesto real y objetivo que prescinde por completo de las circunstancias personales o familiares del contribuyente a la hora de cuantificar el importe de las cuotas impositivas; es decir que no es un impuesto directo, que grave la fuente de ingresos, ni la propiedad, ni las ventas de los sujetos pasivos; de hecho se puede verificar del análisis de cada una de las leyes de impuestos municipales del nuestro país, que generalmente gravan la mera “realización” de las actividades económicas dentro del municipio o la posesión de un activo neto ubicado en cada municipio; sin embargo, desde una apreciación individual ambos hechos generadores se materializan en “realizar” una actividad económica dentro del municipio.

Otra característica es que el impuesto municipal es un impuesto periódico, que se rige por ejercicio fiscal —un año—, de exacción obligatoria, es decir, que debe ser exigida por todos los municipios (hoy distritos).

Debido a que el IMAE grava la realización de actividades económicas, debemos entender que el sujeto pasivo que realice más de una actividad en el municipio deberá pagar por realizar cada una de ellas y aplicar las deducciones que para cada una de ellas establezca la ley, según el caso.

El sistema tributario municipal se encuentra conformado por los siguientes tipos de leyes: primordialmente, la Ley fundamental: Constitución de la República; la Ley orgánica: El Código Municipal; la Ley procesal: Ley General Tributaria Municipal; y la Ley sustantiva: Ley de Impuestos Municipales a la Actividad Económica.

La manifestación del poder tributario en todos sus aspectos, constituyen materia reservada para el legislador, en aplicación del principio de reserva de ley, por lo que la administración pública [Ministerio de Hacienda y las municipalidades] ejercen su competencia como plenos aplicadores de la norma y sobre la base del principio de legalidad, sus funcionarios únicamente pueden ejercer las facultades literalmente enumeradas por la ley, de tal manera que si éstos se ciñen al tenor literal de su marco normativo su actuación debe ser considerada plenamente legal.

Al revisar cada una de las leyes de impuestos a las actividades económicas de la mayoría de municipios que actualmente se encuentran vigentes y, partiendo de lo establecido por el artículo 2 inciso 1° de la Ley General Tributaria Municipal —LGTM—, que establece que las leyes que establezcan los tributos municipales determinarán en su contenido: «[…] el hecho generador del tributo; los sujetos activo y pasivo; la cuantía del tributo o forma de establecerla; las deducciones, las obligaciones de los sujetos pasivos y de los terceros; las infracciones y sanciones correspondientes; los recursos que deban concederse conforme la LGTM, así como las exenciones que pudieran otorgarse respecto a los impuestos […]»; Hemos podido determinar que dicho precepto legal, es el fiel reflejo del principio de reserva de ley, ya que estatuye que será en cada una de las leyes de impuestos a las actividades económicas, donde el legislador determinará cada uno de los elementos del hecho imponible aplicable en los municipios.

En términos generales, los hechos generadores que las diferentes leyes de impuestos a las actividades económicas de los municipios han establecido son los siguientes:

• Desarrollar una actividad económica dentro del municipio;
• Poseer un capital contable para el desarrollo de cualquier actividad económica en el municipio;

Respecto de los mencionados hechos generadores, los municipios han establecidos en sus leyes respectivas que, las deducciones aplicables sobre la base gravables; sin embargo, un factor común en torno a las deducciones es que en algunas municipalidades se establecen deducciones específicas para ciertas actividades económicas y, evidentemente, es común la deducción relativa a la base gravable que se ubique fuera del municipio titular del tributo, en virtud del principio de territorialidad.

Ahora bien, en cuanto a las facultades conferidas a la Administración Tributaria Municipal en el artículo 76 de la LGTM, se observa que esta no incluye la facultad de fiscalización, generalmente, en las leyes de impuestos a las actividades económicas de los municipios, sí se incluye esta facultad; sin embargo, al analizar la remisión que hacen a los artículos 82 y 89 de la LGTM podemos verificar que las facultades que ejercen plenamente son las verificación y control sobre los deberes de informar de los contribuyentes, terceros y de instituciones como el Registro de Comercio, con la finalidad de conocer la situación financiera de los contribuyentes que permita determinar la base imponible aplicable al municipio. 

De ello podemos acotar que la determinación tributaria municipal, únicamente puede ser ejercida sobre base cierta, ya que no existe la posibilidad presumir la realización de una actividad económica gravada dentro del municipio, sino que esta se verá reflejada en los estados financieros de los contribuyentes; en ese sentido, los auditores determinan cuál es la base imponible y realizan la liquidación oficiosa del impuesto, es decir determinan el monto a pagar desde el conocimiento de la documentación que refleja sus estados financieros.

De todo ello concluimos que, es la administración tributaria municipal la que, mediante un acto administrativo realiza la liquidación del impuesto sobre la base de la declaración presentada por el sujeto pasivo y los estados financieros que la acompañan. Que el sujeto pasivo debe cumplir con su obligación formal para que la municipalidad determine el monto de la obligación sustantiva. 

Esto no obsta de que, en algunos municipios, permitan al sujeto pasivo liquidar el impuesto al momento de presentar la declaración de conformidad con el artículo 102 de la LGTM; sin embargo, es de conocimiento práctico el hecho de que es una odisea que los empleados o funcionarios municipales permitan que el contribuyente sea quien liquide el impuesto, se niegan a recibir el pago y, en ocasiones es preciso presentar un escrito solicitando que reciban el pago. Pero podemos definir que en materia tributaria municipal la determinación de la obligación tributaria se realiza en conjunto.