La Ley de Procedimientos Administrativos y la actividad municipal

La vigencia de la LPA representó para los municipios la regularización de muchas aristas de las facultades que ya ejercían, pero que ahora, por ministerio de ley, debieron ajustar para que dicho ejercicio responda a las necesidades de las administraciones públicas modernas y de sus ciudadanías.

La actividad municipal es diversa y comprende, entre otras, aquella derivada del ejercicio de la técnica autorizatoria, de la potestad sancionatoria y tributaria, así como la atención de las diferentes peticiones que realicen las personas administradas a las Municipalidades. El despliegue de estas facultades de la administración municipal implica que dichas actuaciones se tramitan y culminan con la emisión de diferentes actos administrativos, cuyos elementos se encuentran normados en la Ley de Procedimientos Administrativos (LPA) vigente en El Salvador desde el año 2019, lo cual comporta que el quehacer municipal está sujeto a sus reglas.

A ese efecto, es importante destacar que el artículo 2 LPA delimita su ámbito de aplicación, abarcando a las municipalidades en cuanto a los actos administrativos definitivos o de trámite que emitan y a los procedimientos que desarrollen. Por su parte, el inciso segundo del art. 163 LPA estipula que la misma aplicará de manera supletoria en lo no previsto en materia tributaria, que incluye la especie del derecho tributario municipal, cuyos procedimientos están regulados en la Ley General Tributaria Municipal.

En ese sentido, conviene resaltar algunos aspectos que son relevantes para la actividad municipal y que, en la práctica, garantizarán procedimientos eficientes y el derecho a la buena administración de las personas usuarias.

En primer lugar, es importante referirse a los principios generales del artículo 3 LPA como la estrella polar de las actuaciones de las comunas. Y es que dicho cuerpo normativo introdujo los principios rectores que deberán observarse por parte de las Administraciones municipales. Así, tenemos, entre otros, los principios de proporcionalidad, antiformalismo y coherencia.

Los anteriores principios merecen una mención especial, toda vez que obligan a las municipalidades a ejercer sus facultades a través de actuaciones administrativas que sean aptas e idóneas para alcanzar los fines perseguidos (principio de proporcionalidad). Asimismo, el principio antiformalista representa un gran avance respecto de eliminar todos aquellos requisitos formales que no sean esenciales para el inicio, tramitación y conclusión normal de los procedimientos administrativos, a efecto de potenciar el acceso a los mismos y que el fondo del asunto sea resuelto por la autoridad municipal correspondiente. Ello implica que las municipalidades no pueden exigir más requisitos que aquellos previstos por la ley, dejando atrás los días en los que los administrados se veían impedidos de acceder a los procedimientos municipales por cuestiones de forma, no esenciales. Finalmente, el principio de coherencia determina que las municipalidades deberán respetar el precedente administrativo propio, y que excepcionalmente podrá apartarse de ello, a través de una resolución motivada; ello garantizará una verdadera seguridad jurídica a través de la uniformidad en los pronunciamientos que han de emitir las comunas.

En segundo lugar, la LPA formalizó los requisitos de validez del acto administrativo que por muchos años había sido tratado únicamente vía jurisprudencial. En esa línea, el artículo 22 LPA desarrolla los elementos de validez del acto administrativo, entre los cuales encontramos la motivación. Este requisito condiciona los actos administrativos que dicten las municipalidades, de tal manera que la ausencia de motivación se traduce en un motivo de ilegalidad. Con ello en mente, el artículo 23 LPA enlista aquellos actos que serán especialmente motivados, mismos que incluyen aquellos que limiten, supriman o denieguen derechos (un permiso, por ejemplo), revoquen o modifiquen actos anteriores, así como aquellos que se dicten en ejercicio de una potestad discrecional. En consecuencia, las municipalidades y aquellos que actúen en nombre de ella deberán observar estas reglas en el ejercicio de sus facultades para garantizar el debido proceso de las personas administradas.

En tercer lugar, encontramos la regulación relativa a los términos y plazos tanto para los usuarios como para la Administración municipal, especial referencia se hará a que la LPA contiene plazos máximos para la realización de actuaciones, así como consecuencias ante su inobservancia. Antes de la LPA, los administrados se veían ante la incertidumbre de desconocer, en muchas ocasiones, cuándo sus asuntos serían resueltos y permea en ellos la sensación de que, a falta de ella, nunca obtendrían una respuesta. Sin embargo, los artículos 86 y 89 LPA delimitan los plazos para producir actos de procedimiento y para concluirlo, de tal manera que ahora los procedimientos administrativos deben concluir en un plazo máximo de nueve meses. ¿Cuáles son las implicaciones de que ello se irrespete? El silencio administrativo.

El silencio administrativo es una figura que también formalizó la LPA, en tanto que ahora el artículo 113 establece como regla general que, ante el vencimiento del plazo máximo para responder, sin haberse notificado resolución expresa, se producirán los efectos positivos del silencio, por lo que el interesado ha de entender estimada su pretensión. Excepcionalmente, dicha norma prevé los casos de silencio negativo. Asimismo, el artículo 114 LPA se refiere a los efectos del silencio administrativo en los procedimientos administrativos iniciados de oficio, por cuanto el mismo tendrá efecto desestimatorio ó, si se tratase de procedimientos sancionatorios o de intervención, se producirá la caducidad.

En ese sentido, es importante que las municipalidades tengan en cuenta estas repercusiones puesto que la LPA también estipula que aquellos actos administrativos producidos por silencio administrativo pueden hacerse valer ante cualquier autoridad o persona física o jurídica, de tal forma que la Administración también se encontrará vinculada por esas actuaciones bajo esas condiciones, en los términos ahí establecidos.

En cuarto lugar, es valioso también apuntar algunos aspectos sobre la transferencia de competencias. La delegación de competencia (artículo 43 LPA), por ejemplo, es una figura que suele utilizarse en los procedimientos que realizan las municipalidades, especialmente en los que ejercen facultades de inspección o de fiscalización. De ahí que no debe perderse de vista que el Concejo Municipal habrá de asegurarse no sólo de emitir el acuerdo correspondiente sino también de no delegar aquellas competencias que le correspondan como órgano colegiado, toda vez que ello está proscrito por el artículo 44 LPA.

Finalmente, es dable subrayar las demás normas que atañen al procedimiento administrativo y que atañen al quehacer municipal. Así, la LPA recoge las reglas que deberán acatarse para la producción y valoración de la prueba en los procedimientos en que esa fase esté considerada (artículo 106 y siguientes), las fases del procedimiento que son preceptivas, los principios que rigen el ejercicio de la potestad sancionatoria (artículo 139), el régimen de recursos que procederán en sede administrativa (artículo 123 y siguientes), las reglas para la revocación, rectificación de errores materiales y para la declaratoria de lesividad, además de las causales de nulidad absoluta de los actos administrativos (artículo 36) y el procedimiento para su revisión de oficio. Todos son elementos que deben cumplirse por parte de la administración municipal a efecto de evitar una posterior declaratoria de ilegalidad.

En suma, la vigencia de la LPA representó para los municipios la regularización de muchas aristas de las facultades que ya ejercían, pero que ahora, por ministerio de ley, debieron ajustar para que dicho ejercicio responda a las necesidades de las administraciones públicas modernas y de sus ciudadanías, a la vez que les permiten estar al servicio de sus municipios, garantizando el derecho a la buena administración de las personas usuarias y a procedimientos que garanticen la optimización de los recursos municipales en favor de las personas administradas.