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La función del dolo y la culpa en la Ley de Procedimientos Administrativos

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La entrada en vigencia de la LPA generó expectativas, en cuanto tomar una postura sobre ese punto. Lastimosamente, la regulación de la función del dolo y la culpa resultó ser muy ambigua, en tanto establece el art. 139 numeral 5. Lo que en apariencia puede interpretarse como un “causalismo administrativo”, en el sentido que el aplicador de la ley puede imputar cualquier infracción siempre y cuando exista un “mero” título de imputación
Ronald Arnoldo Euseda, docente universitario y abogado en el libre ejercicio.
Históricamente, se ha dicho que en el Derecho Administrativo Sancionador (DAS), existe una preeminencia de la culpa sobre el dolo. Esto en razón de adjudicarle una función de carácter preventiva. Dicha preeminencia nace de la influencia de la doctrina española de la cual nuestros académicos, legisladores y aplicadores de la ley se nutren.

Eso significa que en el DAS las infracciones tradicionalmente se han imputado a título de culpa como regla general y excepcionalmente como dolosas. Ese panorama es el que ha imperado en nuestra práctica jurídica por mucho tiempo.

Esto es consecuencia de no tener una ley de carácter general que estableciera dicha preeminencia, en similares términos que lo hace el derecho penal, al regular numerus clausus los delitos culposos y de manera general los dolosos. Lo que derivó en seguir las reglas de la doctrina española, especialmente de la mano Alejandro Nieto. Valga decir, que en España se contaba con una norma que regulaba la función del dolo y culpa, que aquí se reproduce, sin fundamento legal. Es por ello, que la Sala de lo Constitucional trató de superar tal vacío legal, mediante la Resolución de Inconstitucionalidad de ref. 110-2015 del 30-03-2016, en la cual estableció que:

«…La aplicación constitucional de las sanciones administrativas únicamente es viable cuando el acto típico ha sido ejecutado con dolo o culpa; afirmación que debe delimitarse, en la medida que solo es posible sancionar un comportamiento culposo, cuando éste aparezca expresamente descrito (tipificado) en la ley (art. 15 Cn.), ya que la regla general implica que la sanciones administrativas serán impuestas cuando la acción u omisión del infractor haya sido realizada con dolo».

Tal precedente es congruente con la teoría del ius puniendi único, en tanto no existe una  regulación expresa. Lo lógico es aplicar las reglas punitivas del Código Penal, estableciendo el dolo como una regla general de imputación,  y la culpa de manera excepcional, es decir, solo en los casos que de manera específica la ley dicte que una infracción es culposa. A pesar de ser una resolución de inconstitucionalidad, no tuvo mucha incidencia en la práctica sancionadora de la administración pública.

Es por ello, que la entrada en vigencia de la Ley de Procedimientos Administrativos (LPA) generó expectativas, en cuanto tomar una postura sobre ese punto. Lastimosamente, la regulación de la función del dolo y la culpa resultó ser muy ambigua, en tanto establece el art. 139 numeral 5: “solo podrán ser sancionados por hechos constitutivos de infracción las personas naturales y jurídicas que resulten responsables a título de dolo, culpa o cualquier otro título que determine la ley”, lo que en apariencia puede interpretarse como un “causalismo administrativo”, en el sentido que el aplicador de la ley puede imputar cualquier infracción siempre y cuando exista un “mero” título de imputación.


La aplicación de esa interpretación puede traer consigo la violación del principio constitucional de culpabilidad, y así mismo, por conexidad el de proporcionalidad y tipicidad. Dado que cuando se utiliza el dolo y culpa como meros títulos de imputación, estos pierden su relación con el principio de proporcionalidad, en tanto ya no se gradúan las sanciones por su elemento subjetivo y en consecuencia se les adjudica la misma sanción, sin importar si la infracción fue cometida con dolo o culpa, lo que sin duda, significa un gran retroceso.Es por ello, que en estas breves palabras se ofrecen algunas pautas interpretativas para los aplicadores de ley, ya sea en sede administrativa o sede judicial. Para ello, debe comprenderse que la función del elemento subjetivo del tipo está influenciada por dos principios básicos. El primero del principio de culpabilidad, el cual determina la estructura de la infracción administrativa, por ende, el posicionamiento y función del dolo y culpa dentro de la estructura del tipo infraccionario. Consecuentemente, es el principio de tipicidad quien dota de contenido a las categorías de dolo y culpa. Por ello, para su aplicación conforme a la Constitución, estas siempre deben interpretar a la luz de dichos principios.
En congruencia con lo anterior, cuando el ente sancionador proceda a imponer alguna sanción, este debería interpretar el principio de culpabilidad (responsabilidad) a la luz del principio de tipicidad (Art 139 numeral 2 y 5 de la LPA) en el sentido, de que el aplicador de la norma para realizar el examen de tipicidad de la infracción deba cerciorarse de que la norma sectorial regule la naturaleza de la misma, de manera previa, clara, precisa e inequívoca; y solo en el caso, de que la norma sectorial no regule su naturaleza. Es decir, si es dolosa o culposa, deberá aplicarse la regla establecida en la improcedencia de la Sala de lo Constitucional ref. 110-2015 del 30-03-2016, de tal forma, de que si la norma guarda silencio sobre si la infracción es dolosa o culposa, estas deben entenderse dolosas.
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