Extinción de dominio y hoteles como centros de contención

Por: Ricardo A. Langlois, especialista en derecho penal y extinción de dominio. Encargado del Área Penal del Despacho Jurídico Caliz Abogados y Notarios. 

En el contexto de la pandemia mundial de COVID-19, se han tomado muchas medidas para contener y frenar la propagación de dicha enfermedad altamente contagiosa. Al punto que el Gobierno ha utilizado diferentes bienes inmuebles para que diferentes personas sospechosas de COVID-19 puedan estar albergadas. Tal es así que el Órgano Ejecutivo ha contratado con hoteles para que estos funcionen como centros de contención en El Salvador.

Es conocido que el Consejo Nacional de Administración de Bienes (CONAB) tiene a su disposición material varios hoteles, que se encuentran bajo medida cautelar de administración de bienes conforme al Art. 74 de la Ley de Extinción de Dominio (abréviese LEDAB), lo que las vuelve estructuras inmobiliarias susceptibles para ser utilizadas para diferentes fines, como por ejemplo centros de contención. En ese sentido cabe preguntar: ¿Pueden los hoteles administrados por el CONAB, que se encuentran bajo medida cautelar, ser destinados como albergues o centros de contención?

Aunque la pregunta, dada la emergencia que se vive en El Salvador, invita a inclinarse de forma afirmativa, deben tenerse en cuenta ciertos aspectos que no pueden ser ignorados, ya que es de recordar que estos hoteles, se encuentran únicamente bajo medida cautelar, es decir, aún no existe una sentencia declarativa de extinción de dominio, por lo que la titularidad de estos no ha pasado a favor del Estado conforme al Art. 41 Inc 1° y 3° LEDAB.

Ahora bien ¿cuáles son estos aspectos? Primero: que las medidas cautelares deben mediar un control judicial para prevenir abusos, y segundo: En caso de destinarse los hoteles como centros de contención ¿Debe el CONAB contratar con el Estado para mantener y explotar el valor económico de dichos inmuebles? ¿O proporcionarlos al Estado para que lo use a su discreción?

Dichas preguntas se contestarán desde la perspectiva jurídica del afectado, ya que como se mencionó, los objetos bajo administración cautelar todavía disfrutan de presunción de buena fe, que es un límite a la potestad del Estado para no incidir negativamente sobre los bienes y no realizar presunciones de ilícita procedencia, para así justificar un adelantamiento de punibilidad como ha sido denunciado con ciertas vertientes del derecho penal del enemigo.

Con adelantamiento de punibilidad, debemos entender que los bienes que se encuentran bajo medida cautelar, son tratados como si estos ya fueran pertenecientes al Estado, y por ende, no se tienen en cuenta los derechos de defensa y audiencia del afectado.

Entonces, se abordarán los aspectos antes mencionados y se emitirán conclusiones.

• Control Judicial de medida cautelar de administración de bienes bajo el CONAB y destino de hoteles como centro de contención

• Importancia del control judicial

El control judicial sirve como un freno al poder discrecional de las partes procesales en el marco de un proceso de extinción de dominio, y en el caso de la medida cautelar de administración de bienes, para que el CONAB no realice acciones lesivas o de detrimento económico contra el bien. Así mismo, sirve para verificar que las medidas cautelares no sean desproporcionales, y/o que exista motivación judicial para emitir medidas cautelares.

En el caso de la medida cautelar de la administración de bienes bajo el CONAB, este  por ley goza de ciertas prerrogativas sobre los bienes tales como: realizar diversidad de contratos sobre el bien, como arrendamiento, comodato, fideicomisos (Art. 79 LEDAB); hacer enajenaciones anticipadas (Art. 82 LEDAB), suspender el pago de obligaciones existentes (Art. 84 LEDAB), utilizar los bienes de forma provisional (Art. 85 LEDAB).

Al no existir recurso alguno contra las actuaciones del CONAB, la Sala de lo Constitucional, en su sentencia de inconstitucionalidad del día 28 de mayo del 2018, de referencia Inc, 146-2014/107-2017, en el Romano XI, literal D, determinó que la administración de bienes por el CONAB no es una zona exenta de control jurisdiccional. Por lo que cualquier acto que realice el CONAB, respecto a bienes cautelados deberá ser comunicado ante el Juzgado Especializado de Extinción de Dominio en El Salvador.

• Ejercicio de ponderación: Interés económico vs salud pública

Una vez mediado el control judicial, el Juez de Extinción de Dominio debe utilizar el principio de proporcionalidad, para verificar si es viable destinar un bien inmueble, en este caso un hotel cautelarmente administrado por el CONAB, como un centro de contención. 

El afectado, claramente no querrá que su bien cautelado sea utilizado como centro de contención, ya que verá que su infraestructura, el mobiliario del hotel, y sobre todo, su fama comercial, pueden verse altamente comprometidos, por lo que puede incurrir un deterioro, y puede invocar incluso que no puede destinarse como centro de contención, ya que la medida cautelar de administración de bienes, es destinarlo para actividades rentables de acuerdo a su uso normal y ordinario, garantizando mantenimiento y conservación, conforme al Art. 74 Inc 1° LEDAB. 

Sin embargo, se puede evaluar conforme al principio de necesidad, que puede destinarse dicho inmueble como centro de contención, ya que la medida busca en sí salvaguardar un derecho fundamental, como lo es la salud pública (cumplimiento de subprincipio de idoneidad), y que al no existir más lugares que para el gobierno pueda contener casos sospechosos de COVID-19 que sean idóneos para su salud (cumplimiento de subprincipio de necesidad). No puede desperdiciarse la oportunidad para salvaguardar la salud de la población, ya que como establece el Art. 246 Inc 2° de la Constitución, “el interés público tiene primacía sobre el interés privado”. 

Al existir un razonamiento judicial conforme al principio de proporcionalidad, puede justificarse su uso como centro de contención.

Sin embargo, eso no significará que no se cumplan ciertos requisitos mínimos, como el mantenimiento del valor del inmueble donde se encuentra el hotel, que se realice avalúos previos a la entrega material del hotel al Ministerio de Salud, conforme al Art. 80 LEDAB y Arts. 28 y 29 del Reglamento de la LEDAB. Revisiones periódicas por el CONAB o afectado para verificar su estado, cumpliendo requerimiento sanitarios para supervisión, y entre otras medidas que considere el Juzgado de Extinción de Dominio. 

• ¿Y si no existe control judicial?

Muchas veces, la realidad supera el deber ser en el mundo del derecho, y es conocido que el Juzgado de Extinción de Dominio tiene una monumental carga procesal, por lo que se le hace difícil controlar todas las actuaciones que realiza el CONAB, aunque así lo haya establecido la Sala de lo Constitucional. 

Con el Decreto Legislativo N°599/2020, en el cual se hizo reforma al Art. 9 del Decreto Legislativo N°593/2020, se hizo del conocimiento la suspensión de los términos y plazos de muchas jurisdicciones, estableciendo excepciones, en la cual no se encuentra la jurisdicción de extinción de dominio. 

Por lo que, en caso que el CONAB haya realizado alguna acción unilateral para destinar el inmueble hotelero como centro de contención, se deberá documentar sus pasos para hacer reclamaciones. Acudiendo en primer lugar al CONAB y someter escrito para verificar si efectivamente se levantó acta de entrega material hacia el Ministerio de Salud, o si existieron otras acciones para mantener y explotar el valor económico del bien inmueble.

Al encontrarse suspendidas las labores de varios juzgados, incluido el de extinción de dominio, el afectado deberá documentar sus acciones para acceder dicha jurisdicción, y solo en caso de existir abusos o amplias discrecionalidades respecto al mantenimiento y explotación económica del inmueble, podría proceder a interponer un amparo para proteger su patrimonio.

• Dilema: contratar por uso de hotel o usar provisionalmente

Expuesta la problemática del control judicial, nos encontramos con  un obstáculo importante a dirimir, que es: en caso que el CONAB pueda destinar hoteles como centros de contención, ¿puede contratar servicios de arrendamiento como lo hacen otros dueños de hoteles con el Órgano Ejecutivo?, o ¿puede el CONAB destinarlo como uso provisional conforme al Art. 85 LEDAB?

Para dilucidar un poco al respecto, es necesario analizar ambas perspectivas, las cuales se desarrollan a continuación. 

• Uso provisional de hoteles como centros de contención, conforme al Art. 85 LEDAB 

Una opción que el CONAB puede encontrar viable para destinar los hoteles como centros de contención es por medio de la figura del uso provisional conforme al Art. 85 LEDAB, sin embargo, el mismo artículo ya pone limitantes para el uso provisional por parte del CONAB: 

• Bienes pueden tener uso provisional si su naturaleza, características o valor requieran ser utilizados para evitar deterioro
• El uso será para instituciones que participen o colaboren en la investigación y proceso de extinción de dominio

Para superar este umbral, se necesitaría del control judicial que hicimos referencia anteriormente, o sino, un Decreto Legislativo que pueda salvaguardar la seguridad jurídica, y establecer de forma inobjetable la posibilidad de destinar hoteles u otros bienes inmuebles como centros de contención.

Si ninguna de esas opciones fuera posible, de manera motivada debe seguir el procedimiento para conferir el uso provisional de un bien, conforme al Art. 36 del Reglamento LEDAB:

1. Realizar informe sobre la existencia de bienes inmuebles que funcionan como hoteles, con descripción detallada de características, estado de conservación, y tener escrito de solicitud de interés para el uso de hoteles como centros de contención
2. Director ejecutivo propone dictamen para ser analizado por el Consejo Directivo, para justificar la pertinencia y necesidad del uso provisional de hoteles como centros de contención
3. Aprobado el dictamen, se tienen diez días hábiles para presentar póliza de seguro contra daños y siniestros, tal como lo mandata el Art. 85 Inc 2° y 3° LEDAB
4. Una vez presentada la póliza, se acuerda día y hora de entrega material del bien, lo cual debe hacerse por acta. Una vez recibido, la institución que usará los hoteles como centro de contención es responsable del mantenimiento y conservación del hotel.

• Arrendamiento por el CONAB, para salvaguardar los intereses del afectado

Aunque el hotel haya sido destinado como centro de contención, el afectado puede todavía luchar para que se haga cumplimiento del Art. 74 Inc 1° LEDAB, en el sentido que si su bien está bajo administración cautelar, esta debe ser destinada para actividades rentables, garantizando su mantenimiento.

Esto, bajo el razonamiento que el bien cautelado no ha sido extinguido, y no ha pasado a titularidad del Estado, y que con la expectativa que este bien pueda regresar al afectado, el uso del hotel como centro de contención puede generar múltiples inconvenientes, tales como: 

• Daño a la fama comercial: Con la idea que potenciales turistas no querrán acudir a un hotel que fue centro de contención de personas sospechosas o infectadas de COVID-19.
• Libertad de contratación: Esta ha sido desalentada, por obvias razones, ya que se encuentra bajo resolución fundada bajo administración del CONAB. Esto tiene vital importancia, ya que el afectado que tenga hoteles bajo administración cautelar, puede aducir que su competencia podrá aprovechar la oportunidad de celebrar contratos de arrendamiento con el gobierno, mientras que él no, ya que el CONAB decide cómo se utilizará su bien inmueble.

El afectado puede solicitar al CONAB, o al Juzgado de Extinción de Dominio que se cumpla con el Art. 74 Inc 1° LEDAB, ya que el CONAB, conforme al Art. 79 LEDAB, tiene facultad de realizar contratos de arrendamiento con el gobierno para mantener, conservar y destinar el inmueble a una actividad rentable. 

Esta potestad de solicitud que tiene el afectado, se basa en el principio de buena fe, ya que aún no existe sentencia firme que declare la extinción de dominio a favor del Estado, y éste no puede tratar los bienes bajo medida cautelar como si fueran suyos, sin tener la opinión del afectado.

Sin embargo, ¿Puede el CONAB contratar con el Estado?

Considerando que el CONAB es una entidad autónoma, con personalidad jurídica  y patrimonio propio, la respuesta sería afirmativa, ya que su autonomía es tanto en sus funciones, en lo técnico, administrativo y ejecución presupuestaria, tal como lo determina el Art. 60 Inc 1° LEDAB. 

Al ser un ente descentralizado, tiene una personalidad jurídica propia y margen de discrecionalidad propio, y conforme a las facultades de contratación, podría celebrar contrato de arrendamiento con el gobierno, para que pueda explotarse económicamente los hoteles destinados como centro de contención. 

Cabe señalar el hecho que pudiese celebrarse contrato de arrendamiento, no significa que el dinero irá directamente al afectado. Dicho dinero deberá ser depositado o administrado en una de las cuentas que haya abierto el CONAB, conforme a los Arts. 95 y 96 LEDAB.

• Conclusiones

Los hoteles que se encuentran bajo medida cautelar de administración con el CONAB, sí pueden ser destinados como centros de contención para personas sospechosas o infectadas de COVID -19, pero para ello, es necesario que medie control judicial y conforme a resolución fundada, se permita tal destinación. 

En caso de existir control judicial de las acciones del CONAB, este tiene que seguir los lineamientos del Art. 85 LEDAB, por lo que debe seguir una serie de pasos que se encuentran en su reglamento, y no justificación alguna para ignorar el procedimiento establecido en el Art. 36 del Reglamento de la LEDAB. 

El afectado del proceso de extinción de dominio tiene que tener un papel activo cuando sus bienes sean destinados en este contexto, por lo que deberá aceptar las medidas justificadas pero luchar por sus derechos relacionados al bien, ya que no existe fundamento para que el CONAB no realice contrato de arrendamiento con la entidad interesada para usar los hoteles como centro de contención.

Igualmente, en caso que sus esfuerzos sean infructuosos, es necesario documentar los posibles abusos en que se haya incurrido al destinar un hotel como centro de contención solo por estar bajo administración cautelar, ya que puede ser irreparable el daño hacia la fama comercial de dicho hotel, o pueda generarle desventajas con la competencia en ese rubro.

La documentación de dichos abusos, podrá servir como insumo probatorio, para iniciar un proceso civil por daños y perjuicios, conforme al Art. 241 Inc 3° N°1 CPCM, en caso que no se haya declarado a favor del Estado la titularidad de los hoteles.