El deber de los servidores públicos de reintegrar las indemnizaciones pagadas por la Administración

Escrito por: José Luis González | Abogado asociado en IUSPUBLIK

La Administración Pública y los servidores públicos tienen el deber de pagar indemnizaciones por los daños y perjuicios que ocasionen a los particulares en el desempeño de las funciones públicas, cuando estos no tengan el deber legal de soportarlos. A este deber de responder la doctrina y la jurisprudencia le denomina “responsabilidad patrimonial”.

En la Ley de Procedimientos Administrativos (LPA) se reconocen dos supuestos en los que la Administración Pública deberá pagar una indemnización en concepto de responsabilidad patrimonial: (i) responsabilidad directa por los daños y perjuicios ocasionados a los particulares por el funcionamiento normal o anormal de la Administración y de los servicios públicos –art. 55 LPA–; y (ii) responsabilidad subsidiaria por violaciones de derechos constitucionales de los particulares –art. 60 n° 3 LPA–. 

En cuanto a la responsabilidad patrimonial directa, el “funcionamiento normal” se refiere a la ejecución cotidiana de actividades públicas bajo los estándares exigidos por la ley, pero que producen daños a uno o varios particulares. Es decir, los daños y perjuicios generados son incidentales o eventuales y su origen es una actuación lícita de la Administración. El “funcionamiento anormal” se refiere tanto a las actuaciones ilegales o culpables de los servidores públicos como a las actuaciones impersonales ilícitas o ilegales atribuibles a la Administración en abstracto que generan daños. 

Valga señalar que la formulación de la responsabilidad directa de la Administración y los conceptos de “funcionamiento normal y anormal” de la LPA han sido inspirados en el régimen español, especialmente, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común española (derogada), y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Por otra parte, la responsabilidad subsidiaria del Estado se produce cuando un servidor público es condenado al pago de responsabilidad patrimonial por violaciones a derechos constitucionales y, dentro de la fase de ejecución, se constata que este no posee suficientes bienes para pagar. En esta situación, el Estado asume una posición de garante, efectuando el pago de la obligación, de acuerdo con el art. 245 Cn. y 60 n° 3 de la LPA.

• La acción de reembolso contra los servidores públicos 

El hecho de que la Administración Pública esté obligada a responder por los daños ocasionados a los particulares no implica una exoneración de responsabilidad de los servidores públicos. 

La acción de reembolso o acción de regreso es la potestad de la Administración de reclamar al servidor público causante de los daños lo pagado en concepto de indemnización por responsabilidad patrimonial, cuando estos hayan actuado dolosa o culposamente. 

El art. 60 n° 3 LPA parte final prevé la acción de reembolso en caso que la Administración Pública pague subsidiariamente la indemnización por violación de derechos constitucionales. Por su parte, el art. 63 inc. 3° LPA establece la obligación general de los servidores públicos de reembolsar a la Administración lo que esta haya podido pagar por sus actuaciones u omisiones. 

De esa manera, la Administración podrá ejercer dicha acción cuando haya pagado una indemnización por responsabilidad patrimonial directa por el funcionamiento anormal ocasionado por actuaciones ilegales dolosas o culposas de los servidores públicos, y por responsabilidad subsidiaria por violación de derechos constitucionales.

No será procedente el ejercicio de la misma en los casos en que la indemnización tenga su origen en el funcionamiento normal o por funcionamiento anormal no atribuible directamente a un servidor público, porque en tales supuestos no se encuentra presente una actuación u omisión dolosa o culposa de un servidor público en concreto.

La finalidad principal de la acción de reembolso es la protección y restablecimiento del patrimonio público. Con ello se evitará que sean los contribuyentes quienes a final de cuentas deban soportar el pago de los daños cometidos por el actuar doloso o culposo de un servidor público. Asimismo, cumple con un fin preventivo, ya que busca que los servidores públicos no cometan actuaciones contrarias al ordenamiento jurídico que generen daños a los particulares, lo cual la configura como una herramienta para conseguir la moralidad y la eficiencia de la función pública.

A mi criterio, la acción de reembolso deberá ser conocida por los tribunales contencioso administrativo, principalmente, porque la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para resolver sobre las reclamaciones patrimoniales de la Administración y los servidores públicos derivadas de actuaciones administrativas, de acuerdo con los art. 1 y 9 de la Ley de Jurisdicción Contencioso Administrativa.

• Algunos obstáculos legales y de conveniencia para el ejercicio de la acción de reembolso

La acción de reembolso cuenta con ciertos obstáculos legales que pueden limitar su eficacia, por ejemplo: (i) la LPA no estableció los requisitos materiales para su reconocimiento; (ii) no se señaló el procedimiento que debe seguirse para ejercer esta acción o, en su caso, si es necesario tramitar uno previo al acceso a la jurisdicción; (iii) no se reguló si es una acción es potestativa u obligatoria; (iv) no se estableció el plazo de prescripción ni si se debe reintegrar el monto total o parcial.

También existen obstáculos de conveniencia para el ejercicio de la acción de reembolso. Algunos autores sostienen que si la Administración siempre hace uso de esta herramienta podría condicionar el comportamiento de los servidores públicos, hasta el punto de adoptar conductas defensivas y conservadoras en exceso, lo cual generaría más costos a la Administración. Como consecuencia, caería la demanda del empleo público.

Considero que tales impedimentos pueden ser superados por medio de la jurisprudencia, integración del derecho, con el estudio del derecho comparado y reformas legales. Lo importante es que exista un balance entre el ejercicio de la acción de reembolso y la libertad de actuación de los servidores públicos. Esta no debe verse como una permanente amenaza que haga que lo servidores actúen con excesiva cautela en la toma de decisiones que vuelva ineficiente a la Administración. En ese sentido, debe haber una correcta depuración de los casos en los que se ejercerá la misma, especialmente, en los que el dolo o la culpa en el actuar del servidor sea evidente.