Un comentario sobre la potestad de anular normas administrativas

Por: Henry Mejía, especialista en derecho administrativo. 

La vigencia de la Ley de Procedimientos Administrativos (LPA), generó todo un proceso de metamorfosis en la Administración Pública. Ello ha significado un avance al Estado Constitucional de Derecho, porque las potestades administrativas se rigen por un estatuto jurídico de los ciudadanos en las diferentes relaciones con la administración pública. No obstante, todavía existen algunas reticencias de parte de los funcionarios en aplicar las leyes especiales. Y el tema de la potestad de anular normas administrativas en la LPA es novedoso y, por tanto, necesario comentar, aunque sea brevemente.

En ese sentido, el artículo 118 inciso 2 de la LPA regula esa potestad exclusiva de la administración según los supuestos establecidos. El subsiguiente artículo 119 determina el procedimiento para realizar la anulación de una norma. Sistemáticamente el artículo 159 y siguientes consagran qué deben de entenderse por normas administrativas, en las que están: a) los reglamentos, b) normas técnicas, c) planes y programas o d) cualquier otra disposición de carácter general, con independencia de su denominación, que puede incluir a las ordenanzas; asimismo, se regula sus principios, límites y el procedimiento para su creación.

En virtud de lo anterior, nos corresponde hacer algunas precisiones para evitar trazos inconclusos, en la aplicación de los supuestos de anulación absoluta de las normas administrativas. Veámosla a continuación:

En primer lugar, resulta que las causas de nulidad absoluta previstas en el artículo 36 de la LPA, no son compatibles del todo en su aplicación. Como ya se sabe, el acto administrativo tiene efectos concretos o singulares y las normas administrativas efectos generales, abstractos e irretroactivos, entre otros.

Pero con el fin de hacer una interpretación sistemática entre la misma LPA y el artículo 21 de la Ley de Eliminación de Barreras Burocráticas, podemos inferir las causas de nulidad absoluta en el ejercicio de la potestad reglamentaria —potestad normativa según la LPA— de la administración pública.

Estas son las siguientes:

a. Las que se refieren a los límites de la potestad normativa, según los cuales: a.1.) solo podrán dictar normas administrativas los órganos que tengan expresamente dicha potestad (compe-tencia material), y a.2.) que las normas administrativas no podrán limitar derechos fundamentales, ni crear impuestos, ni de forma autónoma crear infracciones y sanciones, sin que exista habilitación formal de la constitución y de la ley formal, aspectos propios de la reserva de ley en sentido absoluto, según el 139 de la LPA (competencia formal).

b. Será causa de nulidad absoluta el prescindir del procedimiento de elaboración de las normas administrativas, cuando el órgano de la administración no cumpla con los principios de buena regulación (artículo 160 LPA); y que no siga el procedimiento de formación y creación de las normas administrativas, incluyendo el acto de la publicación en el Diario Oficial, tal como lo dice el artículo 162 de la LPA.

En segundo lugar, si bien el ciudadano tiene vedado la facultad de solicitar la nulidad de las normas administrativas, según el artículo 118 inciso de la LPA, este puede hacer uso de otras formas de control administrativo y jurisdiccional. Se trata de la impugnación indirecta de las mismas, tales como: a) la impugnación administrativa y/o por medio del proceso contencioso administrativo, cuando un acto administrativo fundado en una norma o disposición ilegal padezca de abuso de poder en la competencia y en el procedimiento. En ambos casos, de ser estimatoria la decisión, debe obligarse a la administración a que no la siga aplicando y, en consecuencia, derogarla o modificarla; y b) por medio de una demanda de amparo contra ley, cuando el contenido de una norma o disposición administrativa vulnere de forma autoaplicativa o heteroaplicativaun derecho constitucional. En este caso, el efecto objetivo del amparo vinculará a la administración a no seguir aplicando la norma, con efecto extensivo a todos los que estén en la misma circunstancia (sentencia de amparo del 21-08-2013, referencia 428-2011, entre otras).

Por otra parte, pueden utilizarse las vías jurisdiccionales de control de constitucionalidad, a saber: a) por medio la potestad-deber de los jueces contenciosos administrativos de desaplicar, según el artículo 185 constitucional– sea de oficio o instancia de parte-, y, b) por medio de la demanda de inconstitucionalidad dictada por la Sala de lo Constitucional, de conformidad al artículo 183 constitucional, en donde puede resultar la expulsión de la norma administrativa examinada.

En conclusión, el legislador salvadoreño siguió la tendencia de los países de Iberoamérica, en especial la doctrina española, en la elaboración del contenido de la LPA. Pero esto no significa que vamos a interpretar y adecuar nuestro ordenamiento jurídico administrativo tal como la “madre patria”. Al contrario, debemos adoptar las mejores decisiones administrativas y judiciales en función del desarrollo del derecho administrativo salvadoreño.

Este será el reto de los servidores públicos, profesores, abogados y jueces contenciosos administrativos, en cumplir el fin del derecho administrativo: del poder para libertad como forma de consolidar el control del poder público y efectivizar el derecho a la buena Administración con centralidad en el ser humano.