Cobertura constitucional de la regulación de mercados como función pública. 

Escrito por: Vilma Guadalupe Suay Orellana | Abogada especializada en Derecho Constitucional, Administrativo y Regulatorio  

1. INTRODUCCIÓN.

Se denomina derecho regulatorio al conjunto de leyes y normas que habilitan al Estado para ejercer un control y supervisión de las actividades de los particulares o del mismo Estado (entes regulados y usuarios de servicios) en relación con ciertos mercados importantes (mercados regulados). La regulación se concreta a través de instituciones, creadas por ley, llamados entes reguladores. 

Los mercados regulados corresponden a actividades que, si bien pueden ser concebidas en su mayoría como privadas, se relacionan con la prestación de servicios públicos, con la satisfacción de necesidades e intereses esenciales para la población o bien involucran el uso de bienes estatales o fondos pertenecientes a la ciudadanía. Debido a la relevancia de tales actividades en la vida cotidiana, surge la importancia de que se sometan a una vigilancia estatal. 

En el ordenamiento jurídico salvadoreño, podemos identificar como ejemplos de mercados regulados el sistema financiero, las pensiones, el sector eléctrico y las telecomunicaciones. Como entes regulados, podemos mencionar a los bancos e instituciones financieras, las administradoras de fondos de pensiones, las distribuidoras de energía eléctrica y los operadores de servicios de telecomunicaciones, entre otros. Asimismo, son entes reguladores la Superintendencia del Sistema Financiero (SSF) y la Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones (SIGET). 

Debido a la naturaleza de los mercados regulados, el derecho regulatorio se caracteriza por un alto componente técnico que requiere una gran especialización de parte de los diferentes actores en cada una de las materias sujetas a regulación.

2. BASE CONSTITUCIONAL DE LA REGULACIÓN DE MERCADOS. 

Según el preámbulo de la Constitución, el respeto a la dignidad de la persona en su dimensión humana constituye un elemento integrante de los fundamentos de la convivencia nacional. Asimismo, en el artículo 1 de la Constitución encontramos el reconocimiento de la persona humana como origen y fin de la actividad del Estado, organizado para la consecución –entre otros– del bien común. Esta concepción personalista implica que el Estado tiene como función organizar y poner en marcha la cooperación social, armonizando los intereses individuales y colectivos a fin de alcanzar la concreción de valores constitucionales. 

Sobre la base de esta filosofía, el TÍTULO V de la Constitución contempla una serie de disposiciones relativas al orden económico, entre las que destacan las siguientes: 

1. El orden económico debe responder esencialmente a principios de justicia social, que tiendan a asegurar a todos los habitantes del país una existencia digna del ser humano. 
2. El Estado fomentará los diversos sectores de la producción y defenderá el interés de los consumidores. (Art. 101 Cn.)
3. El Estado podrá tomar a su cargo los servicios públicos cuando los intereses sociales así lo exijan, presentándose directamente, por medio de las instituciones oficiales autónomas o de los municipios. También le corresponde regular y vigilar los servicios públicos prestados por empresas privadas y la aprobación de sus tarifas. (Art. 110 inciso 3º Cn.)

De conformidad con lo anterior, nuestra Constitución considera cuatro formas de prestación de servicios públicos:

1. Por el Estado directamente. 
2. Por medio de instituciones oficiales autónomas. 
3. A través de los municipios. 
4. A cargo de empresas privadas. En este supuesto entra el rol estatal de regulación y vigilancia a través del derecho regulatorio.

Adicionalmente, la regulación de mercados debe ser analizada a la luz de la libertad económica, en virtud de la cual el Estado fomentará y protegerá la iniciativa privada dentro de las condiciones necesarias para acrecentar la riqueza nacional y para asegurar los beneficios de ésta al mayor número de habitantes del país. (Art. 102 Cn.)

Las disposiciones citadas anteriormente constituyen la base constitucional del derecho regulatorio, con el objeto de lograr un equilibrio entre los intereses de los sujetos regulados y los receptores de los servicios respectivos.

3. LA ACTIVIDAD REGULATORIA COMO FUNCIÓN PÚBLICA. 

A partir del marco constitucional antes mencionado, en el ámbito de la regulación de servicios públicos, resulta pertinente destacar como principales funciones: 

1. Procurar que las tarifas que se trasladen a los usuarios finales se encuentren debidamente justificadas, de tal modo que permitan –por una parte– cubrir los costos de la operación y  mantenimiento de los servicios (más una rentabilidad razonable para los entes regulados como incentivo económico para adquirir la responsabilidad que implica tomar a su cargo la prestación de servicios esenciales para la comunidad); y –por otra parte– que los usuarios paguen el precio justo del servicio correspondiente, logrando un equilibrio económico entre prestadores y prestatarios.
2. Garantizar la continuidad en la prestación de los servicios: esto implica una supervisión de las actividades de los entes regulados y el establecimiento de medidas que incentiven a los operadores a evitar interrupciones en la prestación de los servicios. 
3. Fomentar el acceso universal a los servicios públicos por parte de la población: el logro de este principio es fundamental para la eliminación de la pobreza y el desarrollo de los sectores de la población en situación de vulnerabilidad; para ello, debe tomarse en cuenta los costos de inversión que implica el despliegue de infraestructura necesaria para la prestación de los mismos.
4. Verificar y controlar la calidad de los servicios públicos.
5. Atención al usuario mediante la resolución de reclamos; y resolución de conflictos entre operadores del mercado.       

Para lograr estas funciones, el Estado, concretado en el ente regulador como órgano de la administración pública, desarrolla una serie de procedimientos administrativos, entre los cuales destacan los de aprobación de tarifas máximas, otorgamiento de concesiones, auditorías, resolución de conflictos, potestad normativa y sancionadora.

La jurisprudencia constitucional ha sostenido que el Estado realiza sus fines mediante el ejercicio de la función pública. Asimismo, ha expresado que la actividad administrativa del Estado está compuesta por una serie de actuaciones, mediante las cuales se busca cumplir con sus fines primordiales, consagrados en el art. 1 Cn.

En virtud de lo anterior, se advierte que la función pública regulatoria, como rama del derecho administrativo, constituye una herramienta para desarrollar y garantizar la dignidad humana y contribuir a la convivencia nacional. 

4. CONCLUSIÓN.

Los mercados regulados juegan un rol determinante en el desarrollo y evolución de la sociedad, hacia mejores condiciones de vida. Por ejemplo, podemos ver que, en el contexto de la pandemia por COVID-19, los servicios de telecomunicaciones han sido trascendentales. Las telecomunicaciones adquirieron un papel fundamental, en tanto constituyeron una herramienta indispensable para la población, en el desarrollo de actividades laborales (teletrabajo), académicas y de estudio (clases virtuales; webinars), mantenimiento de la comunicación (telefonía, datos) y acceso a información (internet, radio, televisión), entre otros.  

Por ello, la regulación de tales mercados responde a principios y disposiciones constitucionales que le otorgan cobertura en el marco del respeto a la dignidad humana y el reconocimiento de la persona como origen y fin del Estado. En consecuencia, dicha función debe estar siempre encomendada a un ente de naturaleza técnica que disponga de los recursos pertinentes para brindar atención oportuna y eficiente, en beneficio de la satisfacción de las necesidades tanto de los agentes económicos como de la colectividad.