Los altos costos de los déficits fiscales

Por: Mariana Belloso | Editora de la revista Derecho y Negocios

Los Estados requieren planificar sus ingresos y sus gastos, determinar las necesidades que tendrán durante un cierto periodo de tiempo —generalmente un año—, calcular los ingresos que recibirán en ese mismo periodo, y entonces planificar cómo se repartirán dichos recursos.

El presupuesto general del Estado es el instrumento de política fiscal por excelencia. Los gobiernos reflejan en este sus prioridades, por ejemplo, al dar mayores recursos a salud y a educación que al ejército, y también sus planes de desarrollo. El presupuesto debe recoger todos los gastos proyectados para el periodo determinado, el destino de dichos recursos, y qué ramo de la administración pública los ejecutará. Tome usted el presupuesto del país de diferentes países, y podrá ver las diferencias en los enfoques identificando a qué áreas canalizan el dinero.

En un juego de equilibrios, estas prioridades y visiones deben ajustarse a los recursos disponibles, que son limitados. En este punto, es posible que haya margen para realizar ciertos movimientos y lograr que ese presupuesto se financie con recursos propios. En El Salvador, cuando eso pasa, se puede aprobar el presupuesto con mayoría simple, con la mitad más uno de los votos en la Asamblea Legislativa.

Pero cuando las necesidades superan a los ingresos proyectados, es necesario aprobar, junto al presupuesto, el financiamiento para poder cerrar esa brecha. Para ello se requiere del apoyo de una mayoría calificada en el Legislativo.

Durante años, el presupuesto de El Salvador fue objeto de acaloradas discusiones entre el Ejecutivo, que lo propone, y los diputados, que deben aprobarlo. Durante los gobiernos de ARENA, fue el FMLN el principal crítico del plan de gastos que llegaba al conocimiento de los legisladores, y lo mismo ocurrió en los gobiernos del FMLN, que enfrentaron férreos bloqueos de parte de ARENA.

El resultado fue una práctica que se extendió por varias administraciones: se sobreestimaba los ingresos previstos para el ejercicio fiscal, y se subestimaban u omitían gastos. ¿El resultado? Se presentaban presupuestos “financiados” en apariencia, que podían ser aprobados con mayoría simple, generalmente, con la bancada oficialista y el apoyo de algunos partidos más pequeños.

Pero en la práctica, cuando se estaba ejecutando dicho presupuesto, saltaban los faltantes. Cosas como la devolución del IVA a los exportadores requerían fondos que no habían sido contemplados, mientras que las cifras de recaudación se quedaban cortas con respecto a las metas.

Para cubrir estos faltantes se recurría, precisamente, a deuda. Uno de los mecanismos más utilizados ha sido la emisión de Letras del Tesoro (LETES), instrumentos de deuda de cortísimo plazo, que deben pagarse en menos de un año, y cuyo límite se definía dentro de la misma Asamblea Legislativa.

En principio, las LETES fueron concebidas como formas de llenar faltantes temporales de liquidez en las finanzas públicas. Por ejemplo, una necesidad de fondos en marzo, sabiendo que en abril entraría el dinero de las declaraciones del impuesto sobre la renta, y  

se podrían repagar. Se suponía que no se podían emitir LETES por más del 30 % de los ingresos previstos en el mismo presupuesto, pero la mayoría de gobiernos recientes topó siempre este límite.

A consecuencia de esto, los gobiernos se encontraban con deudas de alrededor de los $1,000 millones solo en LETES, que luego refinanciaban emitiendo bonos en el mercado internacional, a plazos más largos. Esta fue también una práctica recurrente, que ayudó a que creciera paulatinamente el nivel de deuda pública en El Salvador.

Uno de los componentes del presupuesto debe ser, además, el pago de las cuotas de las diferentes obligaciones del Estado, incluidos los préstamos, intereses y principales de bonos, en lo que se denomina el servicio de la deuda. Ya para 2019 el servicio de la deuda superó lo que en el presupuesto se destinó a los ramos de salud y educación públicas, con casi $1,700 millones contra $1,500 millones.

Y ese precisamente uno de los peores costos del sobre endeudamiento, del deterioro fiscal, y de los crecientes déficits: que los países deben destinar cada vez más y más recursos al repago de su deuda, y quedan menos fondos para las que deberían ser sus prioridades, como proporcionar servicios básicos y protección social a sus poblaciones, sobre todo a las más vulnerables.

Con un servicio de la deuda cada vez mayor, se debe recurrir entonces a nueva deuda. Hay economistas que comparan esta trayectoria de la deuda con una bola de nieve: mientras más avanza, crece más y en mayor proporción, haciéndose cada vez más difícil de manejar. 

Por otra parte, hay que tomar en cuenta lo que se denomina la rigidez presupuestaria. Esto se refiere a partidas que ya son fijas y no se pueden reducir. Ejemplos de ello, en el caso salvadoreño, son los montos que se destinan a salarios de los empleados públicos, y las asignaciones que se hacen según porcentajes de los ingresos corrientes, como lo que se destina a Órgano Judicial, o a las alcaldías a través del Fondo para el Desarrollo Económico y Social de los Municipios de El Salvador (FODES).

Esto implica que queda un margen cada vez más estrello para invertir en protección social, en servicios básicos, en atención a los más vulnerables, en desarrollo humano. Mucho menos queda margen para ejecutar obra pública que tenga impacto en los momentos del ciclo económico, algo que es particularmente delicado en un país como El Salvador, que está dolarizado y no tiene margen de política monetaria.

Un país con finanzas sanas tiene la posibilidad de influir sobre los ciclos económicos con política fiscal, tal y como lo han hecho varias potencias durante la crisis del COVID-19, a través de incentivos o inversiones estratégicas para promover la actividad económica. También pueden optar por dar ciertos incentivos fiscales a sectores que quieren ayudar a crecer.

Pero con una estrechez fiscal y un nivel de deuda cada vez mayor, el margen de acción también se reduce, de modo que no se compromete solo la atención actual a la población, sobre todo a la que depende 100 % de los servicios públicos para procurarse de lo más básico, sino que también se limita o elimina la posibilidad de sentar las bases de un crecimiento económico mayor y mejores niveles de desarrollo humano.

El costo de los déficit fiscales es altísimo y lo sufren, sobre todo, los más pobres. La política fiscal debe verse como lo que es: un componente esencial para el desarrollo de los países y para el bienestar de las poblaciones. No cuidar los niveles de deuda, ni actuar para que los desequilibrios fiscales no se nos salgan de las manos tiene un efecto directo sobre toda la población.

Son temas complicados y que la población no siente cercanos, pero en el día a día, son la raíz del por qué percibimos un elevado costo de la vida y cada vez más estrechas oportunidades laborales, entre otros efectos negativos.