La historia de la cuarentena domiciliar inconstitucional

Escrito por: Jacobo Cruz Sosa, abogado y asesor legislativo.

El pasado 11 de marzo de este año, la Organización Mundial de la Salud declaró al COVID-19 como pandemia debido a sus niveles alarmantes de propagación y gravedad.

La mayoría de países, incluido El Salvador, tomaron la decisión de encerrar en sus domicilios a sus ciudadanos para ralentizar el número de casos y evitar el colapso de los hospitales.

Pero, ¿cómo se cierra todo un país? La Constitución de la República establece en el artículo 5 inciso 1° que la libertad de circulación de todas las personas en el territorio, es un derecho fundamental y, por tanto, la única forma en que puede ser limitada o suspendida es a través de la emisión de ley formal, es decir, requiere que el presidente a través de sus ministros o los diputados den una iniciativa de ley y que la Asamblea, por medio de un Decreto Legislativo, limite o suspenda la libre circulación, conforme las reglas que establece la Constitución y que se mencionarán posteriormente.

¿Por qué un decreto legislativo para limitar o suspender la libre circulación? Porque la Asamblea Legislativa constituye el Órgano de Gobierno que posee mayor legitimidad democrática. A diferencia del presidente que es electo por mayoría o de los magistrados la Corte Suprema de Justicia, que son producto de una elección de segundo grado. Los diputados representan a distintos sectores de la población, su elección está basada en un sistema representativo y proporcional, constituyendo el consenso de estos, materializado en un Decreto Legislativo, un aval para limitar o suspender derechos, según lo establece la constitución y conforme al desarrollo jurisprudencial.

¿Cuál fue el proceso en El Salvador para decretar cuarentena domiciliar general?

El Gobierno solicitó a la Asamblea Legislativa, la aprobación de un régimen de excepción, el cual fue aprobado a través del Decreto Legislativo No. 594 de fecha 14 de marzo de 2020, publicado en el Diario Oficial No. 53, Tomo No. 426 del 15 de ese mismo mes y año, que contenía la Ley de Restricción Temporal de Derechos Constitucionales Concretos para Atender la Pandemia por COVID-19, que estuvo vigente hasta el 29 de marzo de este año y que restringía 3 derechos fundamentales: libertad de circulación, derecho a reunirse pacíficamente y el derecho a no ser cambiado de domicilio.

El anterior decreto perdió vigencia porque no fue prorrogado, pero se aprobó uno cuyo contenido era altamente similar, inclusive tuvo el mismo nombre, ese fue el Decreto Legislativo No. 611 de fecha 29 de marzo de 2020, publicado en el Diario Oficial No. 65, Tomo No. 426 de esa misma fecha.

Con estas leyes, el Gobierno a través del Ministerio de Salud, emitió Decretos Ejecutivos que «desarrollaban» el contenido de las leyes antes referidas, entre ellos están los No. 5, No. 12, No. 14, No. 18, No. 19, No. 21 de fechas 15, 21, 30 marzo y 3, 19 y 27 de abril, respectivamente, que contenían «Medidas Extraordinarias de Prevención y Contención para Declarar el Territorio Nacional como Zona Sujeta a Control Sanitario, a fin de Contener la Pandemia COVID-19». A partir del Decreto Ejecutivo No. 12 se establecieron disposiciones que limitaban la circulación de personas, donde únicamente se autorizaban excepciones para poder circular. Esto provocó arbitrariedades debido a que, quienes se encontraban circulando sin autorización, eran llevados a centros de contención para la pandemia por COVID-19 (Art. 5).

Esas detenciones dieron pauta a que ciudadanos interpusieran ante la Sala de lo Constitucional procesos de Hábeas Corpus para proteger su derecho a la libre circulación; así, la Sala determinó en la admisión de fecha 26 de marzo del presente año del proceso HC 148-2020, ordenar que las personas que habían sido capturadas y estuvieran detenidas en dependencias policiales o administrativos, distintas a un sitio de cuarentena sanitaria, debían ser enviadas inmediatamente a sus viviendas o lugares de residencia. Porque como ya se dijo al inicio, los derechos solo pueden ser limitados o suspendidos por una ley formal y en este caso, la normativa que había sido aprobada, no contaba con sanción por incumplir la cuarentena domiciliar general.

Por estos motivos, al llegar la discusión sobre la posibilidad de prorrogar el régimen de excepción que estaba vigente a esa fecha, la Asamblea Legislativa valoró que existió discrecionalidad y arbitrariedad al momento de aplicarlo y por tanto el Decreto Legislativo No. 611 estuvo vigente hasta el 13 de abril del presente año, sin ser prorrogado.

El 5 de mayo, la Asamblea Legislativa conoció una nueva iniciativa presentada por el presidente de la República a través del ministro de Salud que contenía la Ley de Regulación para el Aislamiento, Cuarentena, Observación y vigilancia por COVID-19, y que fue aprobada mediante Decreto Legislativo No. 639 publicado en el Diario Oficial No. 91, Tomo No. 497 de fecha 07 de mayo de 2020, la cual al final también contenía un régimen de excepción, debido a que en su artículo 8 establecía limitaciones al derecho a la libre circulación.

Esta ley dio origen a los Decretos Ejecutivos en el Ramo de Salud número 22, 24 y 25 de fechas 06, 09 y 16 de mayo del presente año, respectivamente, que establecían limitaciones a la libertad de circulación similar a los anteriores que ya habían perdido vigencia, y se agregó que únicamente podía circularse en días específicos conforme al número de DUI, incorporaron la prohibición de desplazarse a otros municipios a excepción para asistir a los lugares de trabajo y la prohibición a la circulación del transporte público.

Debido a los excesos cometidos por el Gobierno en la aplicación del Decreto Legislativo No. 639 y a los inconvenientes que ocasionó: muchas personas tuvieron que caminar kilómetros para llegar a sus lugares de trabajo, la imposibilidad de acceder a alimentos y medicamentos cuando fuere necesario. Por tales inconvenientes, la Asamblea Legislativa decidió no prorrogar la vigencia de la ley, finalizando su vigencia el día 19 de mayo del presente año.

A partir de esta fecha, la asamblea aprobó decretos  que retomaban la jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional, pero el presidente decidió vetarlas y el Ministerio de Salud continuó emitiendo Decretos Ejecutivos para limitar el derecho a la libre circulación a través de los decretos No. 26 de fecha 19 de mayo de 2020, publicada en el Diario Oficial No. 102, Tomo No. 427 de esas misma fecha y No. 29. de fecha 2 de junio de 2020, publicado en el Diario Oficial No. 112, Tomo No. 427 de esa misma fecha.

¿Cómo fue que la Sala de lo Constitucional declaró inconstitucional los Decretos Legislativos No. 611 y No. 639?

Algunos ciudadanos consideraron que la forma en la que se aprobó el primer régimen de excepción (D.L. No. 594) fue fraudulenta pues, se llamó a los suplentes para alcanzar los votos requeridos (56 votos), y que no se fundamentó ni documentó las razones por las que la Asamblea Legislativa suspendió derechos fundamentales. Por ello, presentaron una demanda de inconstitucionalidad, la cual fue admitida el 18 de marzo del presente año, porque la Sala consideró que existían los elementos mínimos para someter dicha normativa al examen de constitucionalidad.

Si bien la demanda fue interpuesta en contra del decreto antes mencionado, la Sala estimó que el Decreto Legislativo No. 611 constituye materialmente una prórroga del Decreto No. 594 y por tanto decidió conocer también de dicho decreto.

Luego de agotar las etapas que establece la Ley de Procedimientos Constitucionales, la Sala declaró la inconstitucionalidad de los Decretos Legislativos No. 611 y No. 639, este último por conexión en vista que se constituyó como un verdadero régimen de excepción y también declaró la inconstitucionalidad por conexión de los Decretos Ejecutivos en el Ramo de Salud No. 5, 12, 14, 18, 19, 21, 22, 24, 25 y 26, porque eran normas que tenían o producían efectos de cuarentena domiciliar que solo podían ser declarados mediante un régimen de excepción; y, en el caso del Decreto Ejecutivo en el Ramo de Salud No. 29 y sus reformas, porque el Órgano Ejecutivo en el Ramo de Salud carece de competencia para emitir una normativa que suspenda derechos fundamentales.

¿Cuáles fueron los argumentos que consideró la Sala de lo Constitucional?

La Sala consideró que, antes de analizar los vicios de contenido que alegaban los demandantes, analizaría los vicios de forma, es decir, sí se cumplió con el proceso de formación de ley. Así, la Sala determinó sobre la base de jurisprudencia en los procesos de inconstitucionalidad 16-2016 de fecha 10 de junio de 2019 y 122-2014 de fecha 28 de abril de 2015, que la Asamblea Legislativa, en algunos supuestos tiene el deber de verificar determinadas circunstancias o estados de cosas que son necesarios para adoptar una decisión.

La Sala dijo que la Asamblea Legislativa, cuando deba decretar un régimen de excepción, debe documentar y acreditar las circunstancias objetivas -en este caso, con base en la mejor evidencia científica- que justifique la idoneidad, necesidad y proporcionalidad de la medida. Así, reitera que derechos como la libertad de expresión y acceso a información no pueden ser suspendidos en una pandemia y que debe estar sujeto siempre a control constitucional.

En el caso concreto, el dictamen que precedió a la aprobación del Decreto Legislativo No. 611, únicamente se hizo una mención genérica, sin fundamento alguno, de que la emisión de la ley evitaría el impacto sanitario de la pandemia y que tenía el propósito de velar por la salud de toda la población. Pero no se expusieron los fines concretos que se pretendían alcanzar, ni la forma en que cada una de las restricciones aprobadas por dicha ley posibilitarían el cumplimiento de tales fines, también se omitió documentar la base técnica que sostenía la probabilidad de que la adopción de cada restricción, generaría alguna protección al derecho a la salud. Por ello, la Sala declaró inconstitucional el referido Decreto Legislativo e inconstitucional por conexión el resto de decretos ya referidos.

Es importante resaltar que la Sala aclaró que el derecho a la libre circulación solo puede ser suspendido por un régimen de excepción y por mayoría calificada, es decir 56 votos.

¿Qué implicaciones tiene la resolución de la Sala de lo Constitucional?

En primer lugar, la sala modula los efectos de la sentencia, debido a que mantiene la vigencia del Decreto Ejecutivo en el ramo de salud No. 29 por 4 días posterior a la notificación de la resolución, para que el Órgano Ejecutivo y la Asamblea Legislativa puedan emitir la normativa que estimen oportuna para controlar, eliminar o erradicar la pandemia de COVID-19 y sus riesgos para la comunidad.

En segundo lugar, da la pauta para que las personas que se sintieron agraviadas puedan demandar patrimonial y penalmente a funcionarios, como por ejemplo al ministro de salud, ya que al emitir los decretos ejecutivos, referidos a lo largo de este documento, violó el derecho a la libre circulación e inclusive pudo incurrir en posibles delitos tales como: actos arbitrarios, regulado en el art. 320 C. Pn. al emitir normativa que excede de su competencia; privación de libertad, regulado en el art. 148 C. Pn., por mantener a personas que incumplían la cuarentena domiciliar en centros de contención. Desobediencia, regulado en el art. 322 C. Pn., porque se negó a dar cumplimiento a las resoluciones de Hábeas Corpus que ordenaban la liberación inmediata de las personas detenidas por incumplir la cuarentena domiciliar, entre otros.

La responsabilidad patrimonial deberá ser ejercida de manera directa en contra de los funcionarios que violaron derechos fundamentales y únicamente podrá ejercerse en contra del Estado cuando los bienes personales no alcanzaren para pagar los daños materiales o morales ocasionados a las personas, conforme al artículo 245 de la Constitución.

Finalmente, la Sala de lo Constitucional aún tiene pendiente resolver los procesos de inconstitucionalidad en contra los estados de emergencia emitidos por el presidente de la República, los cuales, de acuerdo al precedente sentado en esta resolución, resultarán inconstitucionales.