La ampliación de la demanda en el proceso Contencioso Administrativo

Por: Adán Lemus, socio de IUSPUBLIK

La aplicación supletoria del Código Procesal Civil y Mercantil –CPCM- a la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa –LJCA- no ha sido un tema sencillo en la práctica, y es que las instituciones propias del Derecho Administrativo en muchas ocasiones escapan a la regulación y los principios procesales del derecho privado que rigen el CPCM.

Es el art. 123 de la LJCA el que nos remite a la aplicación supletoria de las disposiciones del CPCM, en cuanto fueran compatibles con la naturaleza del proceso contencioso administrativo. Debido a que los puntos de supletoriedad e incompatibilidad son múltiples, no pretendemos agotarlos en este breve documento. Pero consideramos que en la coyuntura actual es valioso y oportuno referirnos a algunos problemas prácticos relacionados a la ampliación de la demanda.

Que la autoridad demandada haga uso de todas las posibilidades de defensa que la ley habilita, no es algo que nos deba de extrañar como administrados. Ello, máxime cuando son numerosas las demandas que se están interponiendo en los juzgados y Cámara de lo Contencioso Administrativo. La promesa de una justicia contencioso administrativa expedita y cercana al ciudadano ha incentivado la presentación de demandas.

Pero la indolencia, lentitud e ineficacia por parte de la Administración Pública no se han superado por arte de magia con la vigencia de leyes modernas que ahora la rigen. Es usual que las demandas contencioso administrativas sean presentadas por el demandante amparado en la institución del silencio administrativo -impugnando actos presuntos- y en especial en el caso que la Administración no emite y notifica la resolución que resuelve el recurso de apelación en el plazo legalmente previsto.
Los actos administrativos presuntos o fictos surgen cuando la Administración Pública no llega a notificar, en el plazo determinado por la ley, su decisión sobre el fondo de la cuestión. Y es que, solo la notificación de la resolución final, que decida el fondo del asunto, impide la producción de los efectos del silencio administrativo. Valga decir que los efectos del silencio administrativo están regulados por el art. 113 de la Ley de Procedimientos Administrativos –LPA- y en lo que atañe al caso del recurso de apelación aludido, tiene efecto negativo o desestimatorio cuando no se resuelve en plazo la impugnación –por regla general-. Como es sabido, ante la producción de los efectos negativos del silencio procede demandar en el plazo de 60 días hábiles (Art. 25 LJCA).

¿Pero, qué pasa si la Administración resuelve denegando el recurso con posterioridad a la presentación de la demanda?

Si la resolución es dada y notificada con algunos días de anterioridad a la contestación de la demanda, la regla procesal mandata que es viable ampliarla impugnando el acto expreso posterior, en aplicación del art. 280 CPCM.

Pero si la notificación del acto expreso sobrevenido, al acto denegatorio presunto, es realizada al mismo tiempo o después de la contestación de la demanda, proponemos las siguientes soluciones: i) Que se conozca del nuevo acto denegatorio expreso por estar vinculado con la impugnación del acto denegatorio presunto, sin necesidad de ampliar la demanda y sujetarse a ese plazo; y ii) Que se permita la ampliación de la demanda, incluso después de haberse contestado la misma, por ser un caso especial sobrevenido, y dar nuevo emplazamiento al demandado.

Como bien lo señaló el profesor Julio Pablo Comadira, durante las preguntas que se realizaron a su ponencia en el VI Congreso de Derecho Administrativo realizado por la CSJ 2019, la solución constitucionalmente válida a esta temática debe ser la que permita someter a control jurisdiccional el acto emitido con posterioridad, pues no se puede poner en una situación peor al administrado que si no se le hubiera dado respuesta.

Tenemos evidencia que este fenómeno irregular, de emitir sobrevenidamente el acto expreso denegatorio, está proliferando. Ello vulnera el principio de buena fe y el derecho a la buena administración, pues intenta ilegítimamente evadir el control judicial. Sin embargo, gratamente, tal hecho ya ha sido correctamente tutelado por las autoridades judiciales.

En este orden, traemos a cuenta un ejemplo que sucedió en el proceso 00282-18-ST-COPA-2CO. En este, el Juez Segundo de lo Contencioso Administrativo con residencia en Santa Tecla, tuvo a bien conocer de la impugnación del acto expreso que respondió denegado la solicitud después de la presentación de la demanda, pues a criterio de dicho juzgador, la ilegalidad del acto se podía conocer, en razón del acto denegatorio presunto inicialmente impugnado, porque guardaba relación con el segundo acto administrativo impugnado y no se establecían vicios adicionales a este acto.

Luego, en el proceso 00086-19-SA-COPA-CO, por resolución del 17 de octubre de 2019, el Juez de lo Contencioso Administrativo con residencia en Santa Ana tuvo por ampliada la demanda para tener como impugnado además el acto expreso posterior y emplazó nuevamente a las autoridades demandadas para que se defendieran de nuevos vicios atinentes a este acto.

Consideramos que estas resoluciones de los jueces citados son atinadas, porque de esta forma se está haciendo justicia administrativa muy a pesar de la mala fe y deslealtad procesal de las autoridades demandadas.